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高考成绩的发布与服务行政

胡 芬


近来，有关各省高考成绩的声讯台收费发布的问题引起了社会的关注。高考成绩的发布途径通常有邮递、声讯台发布、网上查询。声讯台发布最为方便、迅捷，但收费最贵，考生颇多怨言。有报道指出，在今年6月5日，在江苏省招办的主持下，江苏电信、联通和移动三家电信企业参与了高考分数发布权竞标会。江苏移动公司表示，如果中标，自己愿意将短信查分获取的直接收入全部交给省招办。江苏电信公司则开出120万元的高价，一举中标。江苏省招办表示，招标费用将全部用于弥补全省各市招办高考防非典费用缺口和高考阅卷工作，“绝不挪作它用”。此做法引发了社会各界广泛争议。支持者认为，竞标是市场经济的手段，具有公开、公平、公正的优势。此举既解决了高考信息查询工作中存在的不足、改进了工作，又增加了招生工作的经费来源，一举两得。反对者认为，江苏省招办作为国家机关，只有履行职责、做好招生工作的义务，没有将全体考生共同形成的公共信息作为商品出卖、牟取利益的权利。中标的电信企业必然以自己的信息查询服务收入弥补竞标支出，因而招办的竞标收入实际还是来源于考生及其家庭，自己参与形成的信息，自己还要花钱才能获悉，于情于法都是不通的。中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华说：“一个区域考生的高考分数实质是一种公共信息。公共信息虽然掌握在政府手中，但它属于公众；政府有公布的义务，决没有把它作为谋取利益的资源而任意处置的权力。从这个角度看，江苏省招办利用手中的公共信息资源谋取利益，是不正当的。”
政府公共行政活动的目的是为公众提供服务，不能利用行政机关的优势营利，其行政活动应当符合依法行政的原则。对以招标竞争的方式出让高考成绩的声讯发布权是否合法、合理的问题，首先，我们所要明确的是，教育行政主管部门应否收取声讯发布高考成绩的费用、收费是否有违行政的目的？现代国家与公民的关系是一种服务与合作、信任与沟通的关系，国家行政也应该是服务行政，行政机关和公民之间的关系的一种服务与合作的关系。行政活动作为一种公共服务行为，是行政主体对公共利益的一种集合、维护和分配。那么，教育行政部门应当尽可能的提供服务来满足考生的需求，为考生服务是其职责的要求。是否收费与行政的服务目的是一种什么关系呢？实际上，教育行政部门免费的服务是由社会公众承担费用，因为教育行政部门的经费来源于国家财政，也就是全体公民交纳的税收、规费；收费的服务则是由服务对象自己承担费用的。公民是国家权力的实际享有者，也是社会公共负担的承担人。高考考生是公民中的一部分，组织考试以及邮递发布成绩所需的费用并不为社会公共所负担。毕竟，我国的义务教育还未普及到高中阶段，所以需要考生交纳高考所需费用，此费用并不包括以最快的方式——声讯发布成绩。考生有提前得到分数的需求，而提前公布是有成本的。这一成本理应由查分者自己负担，不应为教育行政部门、即社会负担。当考生希望以最快的方式获得成绩时，应当支付此费用，但其支付的费用应当仅限于成本。因此，考生考试所需的费用应当由个人承担，不是由社会公众负担，教育行政部门收取考生考试费用是正当的，通过声讯发布成绩收取成本费也是正当的，这与行政的服务目的并无违背。
这里涉及到一个问题，高考成绩信息是公共信息，抑或是属于隐私权范围的个人记录？对此，有学者发表了不同的观点，如前提到的周汉华老师认为，高考分数实质是一种公共信息，虽然掌握在政府手中，但它属于公众；政府有公布的义务，决没有把它作为谋取利益的资源而任意处置的权力。有的学者认为，高考成绩信息不是公共信息，是个人的信息，除行政机关用于执行行政活动所必须的使用、如高考录取工作等外，在没有得到其本人同意以前，不能用于其它目的。本人认为，政府作为服务于民的机关当然不能营利。是否公共信息都不影响教育行政部门对声讯查询的收费，收取成本费用是正当的，因为不论是对公共信息的查询还是对自己的个人记录的查询，都是应当由查询者自己付费的。例如，根据美国的《情报自由法》，对公共信息资源的申请查阅，为了节约财政开支，政府也不负担行政机关对私人提供文件的费用，这项支出是由行政机关向申请文件的人征收的。这项费用包括：检索费、复制费和审查文件是否可以公开和应当删除的部分的服务费。这三种费用在适用上有所不同，但在计算和收取上遵守共同的原则：只能收取直接的费用，不能收取间接的费用。对个人记录，根据美国的《隐私权法》，个人要求得到自己的记录，也必须按照行政机关所规定的程序和交纳复制的费用。
其次，既然教育行政部门声讯发布成绩是应当收成本费的，那么以招标竞争的方式出让高考成绩的声讯发布权是否合法、合理？当教育行政部门自己没有声讯发布的能力，考生又有声讯发布成绩的需求时，教育行政部门需要借助声讯台来为考生服务。而声讯台是营利型的企业，它所追求的是其个体的经济利益，而不是以公共利益为目的。要作到声讯发布，可能有的方式包括：（一）由声讯台提供给考生免费查询。那必然应由教育行政部门支付给其发布费，然而发布成绩费用是由服务对象自己负担的，那么教育行政部门必然在收取的考务费增加这一部分。可并不是每一个考生都愿意为提前获得高考成绩而付费，毕竟，正常的邮递费用低，有的偏僻地方的考生难以打电话。何况晚一点知道成绩并不影响高考结果的。所以这一方式并不可取。（二）某声讯台从教育行政部门购买考分信息，给考生提供收费查询服务，有的是愿将所获直接收入（即除开成本）交给教育行政部门，如前所述的江苏移动公司。有的是通过招标竞争的方式以支付给教育行政部门最高价获得高考成绩的声讯发布权，如江苏电信公司开出的120万元的高价竞标费。此时，声讯台交给教育行政部门的直接收入或竞标费都是来源于查分的考生。行政的目的并不是为了获利，如此一来却构成了实际的获利，即使所获的收入依然用于教育行政活动也是不合法的，因为这实际上是要求查分的考生在交纳了考务费用后，还要为其它的行政活动承担费用，那是将社会公共负担加在他们身上了。只要是加以负担的行政征收都是要有明确的法律依据的，因此，这一方式显然的不合法。
在依法行政的前提下，教育行政部门在高考成绩的声讯发布上怎样才能做最大限度的实现行政活动的服务目的呢？笔者认为，声讯台有多家，以公开招标的方式选择某声讯台发布高考成绩是可取的，是符合公平、公正的原则的。声讯台作为企业，向查询者收费肯定是必然的，声讯发布需要成本，它还要盈利。因此，应当由教育行政部门免费向声讯台提供高考成绩信息，以公开招标的方式选择某声讯台发布高考成绩，但政府在选择中标者时，不是以出价给自己最高的为中标，因为高价最后是由考生支出的，中标者应当是以最低的价格为考生提供查询服务的。这样，教育行政部门既能为考生提供更多更好的服务，声讯台也能够合理盈利，查分的考生也能够以最低廉的价格得到快速查分。真正做到依法行政、行政公开，实现行政活动服务于公众的目的。


中国银行业监督管理委员会


关于做好网上银行风险管理和服务的通知

银监办发[2007]134号



各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，邮储银行：

近一时期，我国商业银行网上银行业务规模高速增长，服务效率稳步提高，网上资金交易和转移日益频繁，银行客户对电子渠道服务的依赖程度不断加深，为促进网上银行健康持续发展，积极防范针对网上银行的不法活动，维护商业银行和客户权益，现就商业银行做好网上银行风险管理和服务提出如下要求：

一、加强用户身份验证管理。各商业银行最迟于2007年12月31日前应对所有网上银行高风险账户操作统一使用双重身份认证。双重身份认证由基本身份认证和附加身份认证组成。基本身份认证是指网上银行用户知晓并使用，预先注册在银行的本人用户名及口令/密码；附加身份认证是指网上银行用户持有、保管并使用可实现其他身份认证方式的信息（物理介质或电子设备等）。附加身份认证信息应不易被复制、修改和破解。

商业银行可根据业务发展需要和风险控制要求对本行网上银行高风险账户操作进行具体界定。高风险账户操作应至少包括：向非本人（不含与本行签订业务合作等法律协议和客户预先约定的指定账户，如：代收费、第三方支付、贷款还款帐户等）账户转移资金单笔超过1000元或日累计超过5000元。对于身份认证强度相对较弱的网上银行账户操作，商业银行应充分评估风险，相应进一步采取控制措施（如：限制资金转移功能、限定资金转移额度等）进行有效防范。商业银行还应积极研发和应用各类维护网上银行使用安全的技术和手段，保证安全技术和管理水平能够持续适应网上银行业务发展的安全要求。

商业银行应综合平衡经济效益和社会效益，不断降低网上银行客户双重身份认证的使用成本，促进双重身份认证的推广普及。

对于其他电子银行业务类型，商业银行可依据其安全程度自行确定是否参照网上银行管理，但应保证其他电子银行业务类型不构成网上银行的安全管理漏洞。

二、加强公众网上银行安全教育。商业银行应切实承担起对网上银行客户的安全教育责任，内容应至少包括：（一）通过各种宣传渠道向公众明示本行正确的网上银行官方网址和呼叫中心号码；（二）在本行网站首页显著位置开设网上银行（电子银行）安全教育栏目；（三）印制并向客户配发语言通俗，形象直观的网上银行安全宣传折页或手册；（四）在网上银行使用过程中应在电脑屏幕上向用户醒目提示相关的安全注意事项等。

三、加强网上银行安全防范，及时进行风险提示。商业银行应将扫描查找假冒本行网上银行网站及其它针对电子银行的犯罪活动纳入日常工作程序，定期搜索与本行相关的假冒网站（邮件、电话、短信号码等），检查本行网页上对外链接的可靠性，并开辟专门渠道接受公众举报。发现风险应立即采取防范措施，并通过本行网站及其他渠道向公众进行通报提示。

四、妥善处理客户投诉，减少投诉事件的发生。商业银行应建立规范的网上银行（电子银行）业务投诉处理机制，建立客户投诉的登记、统计制度，指定专门的人员或部门及时处理客户投诉，并对客户投诉情况进行研究分析。对于客户投诉集中的电子银行业务环节和产品，应及时制定有效的解决措施，加以改正。

五、加强对第三方机构的法律责任约束。商业银行应加强对与本行系统存在技术和业务连接的第三方机构的管理，通过正式法律协议明确双方的纠纷处理、赔偿等相关法律责任，向客户充分披露银行与第三方机构的业务流程和责权关系，积极防范法律风险和声誉风险。

六、其他银行业金融机构开展网上银行（电子银行）业务，应按照本通知中的各项要求执行。


请各银监局将本通知转发至辖内各银行业金融机构。