澳大利亚行政优劣性审查制度（上）
【摘要】优劣性审查机制的引入是澳大利亚行政法领域自 1970 年代以来最为重要、最具革新性，也是最有争议的制度改革。由行政上诉裁判所进行的优劣性审查旨在弥补司法审查的缺憾，为行政相对人提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政救济，并帮助行政机关做出“更正确或更完美”的行政决定。梳理和研究澳大利亚优劣性审查机制，对于我国行政复议制度的改革具有一定的启发和借鉴意义。
澳大利亚并不存在与我国行政复议完全相同的制度，与其最为接近的是优劣性审查制度（merit review）。[1]“优劣性审查”这一术语最早出现在澳大利亚 1970 年代公法的变革中，并随着各种各样裁判所的设立和发展而成为澳大利亚行政法的重要组成部分。在 1995 年的报告中，联邦行政审查委员会（the Federal Administrative Review Council，ARC）将“优劣性审查”界定为：
该程序适用于审查政府行政决定的“优缺点”：也就是，审查机关要重新考虑初始决定所涉及的事实、法律以及政策等，而且要做出一个新的决定——包括确认、变更或撤销初始决定。优劣性审查的特点在于，审查机关可以以新的决定代替初始决定。[2]
从目前发展的趋势来看，澳大利亚行政法中存在一种将“优劣性审查”用于称呼除正规法院系统之外所有审查机制的趋势，这其中不仅包括完整审查（full consideration），也包括有限审查（limited consideration）。所谓完整审查，又被称为是“从头上诉或审查”（de novo appeal or review）。[3]在这种审查模式下，审查机关不仅可以审查初始决定所涉及的所有事实、法律、裁量权以及政策，而且可以考虑初始决定做出时无法获得的信息和证据，并可以使用新的裁决来替代初始决定；所谓有限审查，是指优劣性审查审查的范围或方式受到一定的限制，比如审查机关只能审查初始决定所涉及的事实认定问题或者法律适用问题，或者只审查初始决定所依据的材料，又或者审查机关仅仅被赋予劝告和建议的权力，而无权用自己的裁决来取代或者改变初始行政决定。[4]
由于完整审查模式是澳大利亚优劣性审查机制中审查范围最宽泛、适用范围最广，且最具特色的制度，所以本文主要是围绕这种审查模式来梳理澳大利亚联邦层面的优劣性审查机制。
一、优劣性审查在澳大利亚的起源和发展
20 世纪以后，特别是二战以后，伴随着福利国家的到来，许多新的权利、义务以及行政决定程序不断涌现，政府需要对越来越多的社会事务负责，国会监督政府的能力（或许还包括监督意愿）却在不断衰弱，更不幸的是，这种“民主赤字”也无法通过司法审查得到充分救济——因为法院在司法审查过程中不但对行政决定中错误的事实认定问题无能为力，而且对一些法律问题的处理也心有余而力不足。[5]
最初，澳大利亚通过增强行政机关内部的自我审查以及设立分散的专门性裁判所来应对政府活动日益扩张。然而这种零敲碎打、逐个解决的救济机制导致大量专属管辖和专门性裁判所出现，公共行政救济领域由此也变成了“上诉迷宫”。[6]
为了解决上述问题，1960 年代末，澳大利亚联邦政府对行政行为的监督和审查问题展开了调查。1968 年，执政的戈顿政府（Gorton government）成立了一个以约翰·克尔（John Kerr）为首的委员会。虽然该委员会的主要工作是调查司法审查制度的改革，但它对行政行为的审查机制也进行了详细分析。1971 年，克尔委员会提交了一份对随后澳大利亚法律发展产生了重大影响的报告。在该份报告中，该委员会不但建议澳大利亚成立一个新的联邦法院来审查行政决定的“合法性”，而且建议借鉴英国的综合性裁判所制度，将各种专门性裁判所机构合并，建立一个可以对众多类型行政决定的合理性、合法性以及政策适当性进行综合审查的裁判所制度。克尔委员会相信，这种裁判所制度的建立有助于实现“个案正义与行政效率之间的平衡”[7]。
克尔委员会的报告在政治上得到了广泛支持。[8]随后设立的布兰德委员会（Bland Committee）和埃里考特委员会（Ellicott Committee）在克尔委员会报告的基础上，就行政裁判所的管辖权等具体事宜作了进一步的调研。[9]最终，澳大利亚联邦议会在 1975 年通过了《联邦行政上诉裁判所法案》（Administrative Appeals Tribunal Act 1975）。不过，由于受到了当时执政的弗雷泽政府（Fraser government）抵制，联邦行政上诉裁判所直到 1976 年 7 月才正式成立。[10]1980 年代以后，这种兼具行政和司法特征，具有广泛管辖权，意在提供一个大范围的、标准化的、易接近的、独立的外部审查的机制，为澳大利亚各州竞相模仿。
不过，克尔委员会关于将各种专门性审查机构合并到一个机构之中的设想并没有完全实现，联邦一级的优劣性审查从来没有被行政上诉裁判所垄断过，许多针对特定事项进行优劣性审查的裁判所还是被保留了下来。比如，老兵申诉复议委员会（Veteran’s Review Board）、社会保障申诉裁判所被改造成为行政上诉裁判所的下级裁判所，当事人对这类专门性裁判所决定不服的话，可以上诉到行政上诉裁判所；而移民裁判所则是独立运作的，除了极少数问题之外，都可以做出终局性的审查决定，不受行政上诉裁判所的监督和审查。这些专门性的裁判所与行政上诉裁判所之间存在很多相似之处，也有很多重大不同——在受案范围、审理程序以及正式性程度等方面尤其明显。[11]1990 年代时，有人曾经建议把这些专门裁判所与行政上诉裁判所进一步合并，成立一个新的“行政复议裁判所”（administrative reviewtribunal），但这个建议并没有获得足够的支持，最终胎死腹中。[12]
联邦层面发展起来的优劣性审查制度曾经备受赞誉，被认为是“一个意义重大的革新”，一个“重大的进步”，是“澳大利亚民主制度走向实质性成熟”的标志。[13]然而，到了 1990 年代中后期，优劣性审查制度的正当性和实效性开始受到质疑。由于联邦政府未能抑制专门裁判所的混乱发展，一些人指责联邦政府违背了“建设更小、更便民政府”的承诺，并偏离了行政法改革最初所设定的理性化目标；[14]还有一些批评者认为，优劣性审查机制过于“奢侈”——抛开裁判所运作所需的费用不论，优劣性审查机制导致大量的政府资源被用于对行政决定正确性的辩护和证明方面，而这些资源原本可以用于提高行政决定质量的措施上，比如培训、贯彻行为准则、改进内部审查程序、制作行为手册等等；[15]另外一些批评者认为，裁判所对行政政策所进行的优劣性审查侵犯了属于政府的专属领域，由于行政经验的欠缺，优劣性审查的裁决者们所做出的决定可能会比初始决定更不合理。总之，批评者们要求重新检视个案正义、社会利益、行政目的、行政优先事项以及行政效率等目标之间的关系。[16]
2000 年，澳大利亚制定了行政复议裁判所草案（The Administrative Review Tribunal Bill 2000）。该草案建议将行政上诉裁判所、社会保险上诉裁判所、移民审查裁判所和难民审查裁判所合并，成立一个综合性的“行政复议裁判所”（administrative review tribunal）。然而，由于该草案存在过分强调效率和集中、低估法律技巧对于审查程序的重要性、不具有操作性等问题，最终未能在参议院通过。
到了 2005 年，结合之前各种各样的报告、建议和法律草案所积累的经验教训，《联邦行政上诉裁判所法案》终于被修订。这次法律修订包括以下八个方面的重要改革：
（1）强调裁判所要依照“公平、合理、经济、非正式性以及快捷”等目标进行优劣性审查；（2）将裁判所高级成员的任期延长至 7 年；（3）对各种裁判所的设立有了更明确的规定，并对一些专门性裁判所进行了合并重组；（4）授予裁判所在事实认定、证据采信以及其他事项方面更多的自由裁量权；（5）提高裁判所审查程序的非正式性和弹性；（6）明确要求行政机关必须尽力协助裁判所的工作；（7）扩充并加强了行政上诉裁判所体制内的替代性纠纷解决机制；（8）扩大了联邦法院对裁判所裁决的司法审查权限。[17]
与之前各种各样的草案、报告相比，2005 年的改革比较温和，或者说具有“不彻底性”。但是制度的改革应当在现有的法律框架内进行，不可能过于激进。2005 年以后，行政上诉裁判所及其他专门性裁判所一直积极探索优劣性审查制度的发展空间，以求在尊重公平合理的基础之上，提供更加便民、经济、高效的行政救济服务。
二、优劣性审查机制的运行
要准确理解优劣性审查在澳大利亚公法领域的地位和意义，我们就必须从从事该审查的主体入手，进行细致的梳理。从1975 年《联邦行政上诉裁判所法案》建立联邦行政上诉裁判所（the Federal Administrative Appeals Tribunal，AAT）以来，澳大利亚许多州纷纷借鉴联邦行政上诉裁判所模式，建立了综合性的州级裁判所，这些裁判所往往并不限于对州政府及其部门的行政决定进行审查，也会涉及一些民事领域的纠纷裁决。比如，1997 年，新南威尔士州建立了一个名为“行政决定裁判所”（the AdministrativeDecisions Tribunal of New South Wales，ADT）的“超级裁判所”；1998 年，维多利亚州建立了“维多利亚民事与行政裁判所”（the Victorian Civil and Administrative Tribunal，CVAT）；2001 年，南澳大利亚州在考虑了各种各样的建议案之后，最终选择在塔斯马尼亚法院内部设立一个专门的行政上诉分支；2004 年，西澳大利亚州则建立了“州行政裁判所”（The State Administrative Tribunal of West Australia，SAT）。[18]不过，鉴于文章篇幅的限制以及联邦行政上诉裁判所在其国内的示范性，本文主要以联邦行政上诉裁判所为对象讨论澳大利亚优劣性审查的制度架构及其存在的问题。
（一）优劣性审查的审查主体
联邦行政上诉裁判所由一名主席，一定数量的副主席、高级成员和普通成员组成。所有这些成员都由行政长官依照立法的规定进行任命：主席必须是一名联邦法院的法官；副主席必须具有 5 年以上的法律实务经验；高级成员则要求至少有 5 年以上法律实务经验或者有相关的特殊知识和技能；普通成员也要求有法律或者相关领域的工作经验，或者相关特殊的知识和技能。所有的成员任期最长为 7 年，任期届满后，合格者可以继续连任。[19]截止 2011 年 6 月，联邦行政上诉裁判所的成员（包括全职和兼职）达到了 90 位。[20]行政上诉裁判所内部被划分为四个分支：即一般行政分支（General Administrative Division），证券上诉分支（Security Appeals Divison），税收上诉分支（Taxation Appeals Division）和老兵上诉分支（Veteran’s Appeals Divsion）。通常来说，主席和副主席可以行使裁判所所有分支的权力，而高级成员和普通成员则会被分配到某一具体分支，从事该分支优劣性审查的具体工作。[21]
当然，联邦行政上诉裁判所对于成员资格的要求并非一个没有争议的问题。传统上，人们认为，赋予行政上诉裁判所成员以固定的任期和重要的司法权力是为了保护裁判所本身的地位和独立性，因为裁判所被认定为应当独立于行政机构；人们一直以来也相信，裁判所成员具有一定层次的法律经验对于其从事优劣性审查是必要且重要的，因为他们毕竟是在从事一种司法裁决活动。[22]然而并非所有的人都同意这种见解。一些反对者认为，裁判所与法院并不完全相同，对裁判所来说，在某些特定的情况下，保持成员的弹性任期制对于确保其正常运作是有益的，因为弹性任期制可以吸引合适的专家加入裁判所；吸收其他行业的专家加入也是必要的，因为行政上诉裁判所处理的事务涉及社会生活的方方面面，仅仅具有法律职业背景并不能完全胜任这一项工作。[23]
从目前的情况来看，弹性任期制的倡议并没有得到广泛支持，支持行政上诉裁判所法律职业化的观点也没有占据上风，这个综合性审查机构正在朝非法律职业化的方向前进，越来越多的联邦行政上诉裁判所成员来自医药、军事、社会工作、航空、能源、环境科学、会计和评估等领域。[24]
（二）审查管辖权的来源
关于开展大学后继续教育的暂行规定
国家教育委员会 国家科委 国家经委
关于开展大学后继续教育的暂行规定
1987年12月15日，国家教委 国家科委 国家经委 劳动人事部 财政部 中国科协
第一条 为适应社会主义现代化建设和社会发展对人才素质的要求，逐步建立和完善大学后继续教育制度，特制定本规定。
第二条 大学后继续教育的对象是已具有大学专科以上学历或中级以上专业技术职务的在职专业技术人员和管理人员，重点是中、青年骨干。
第三条 大学后继续教育的任务是使受教育者的知识和能力得到扩展、加深和提高，使其结构趋于合理，水平保持先进，以更好地满足岗位、职务的需要，促进我国科技进步、经济繁荣和社会发展。
第四条 接受适当的继续教育是专业技术人员、管理人员的权利和义务，是他们大学后进修提高的主要途径。
第五条 大学后继续教育应贯彻面向现代化、面向世界、面向未来的方针，坚持按需施教，学以致用，讲求实效，直接有效地为社会主义建设服务。
第六条 大学后继续教育是成人教育的重要组成部分。各地区、各部门必须加强领导，统筹规划，依靠各方面力量，多种渠道、多种层次、多种形式开展继续教育。
第七条 企业、高等学校、科学研究机构既是需要开展大学后继续教育的重点单位，又是实施这一教育的主要基地。各级科学技术协会和有条件的学术团体也应发挥各自的优势，积极开展大学后继续教育活动。
第八条 有条件的高等学校要把开展对校内人员和为社会服务的大学后继续教育作为一项重要任务，作为学校联系社会、服务社会和促进教育改革的重要途径。
第九条 在科学研究机构和企业，大学后继续教育应紧密结合科研课题、技术改造、新技术应用、新成果推广、新产品开发和管理现代化进行。
第十条 鼓励企业、高等学校、科学研究机构及学术团体以提高继续教育的效益和质量为目的，实行各种形式的联合办学，提倡有计划、有组织的委托办学，建立生产、科研、教学相结合的协作关系。
第十一条 大学后继续教育的内容和课程设置必须根据不同岗位、不同层次人员的知识基础和实际需要确定，以世界科学技术发展中有关的新理论、新技术、新方法为重点，注重针对性、实用性、科学性、先进性。
第十二条 大学后继续教育应当以短期培训、业余学习为主。教学方式要灵活多样，可采用开班面授、专题研讨、实地指导、辅导自修、电视、声像和函授等多种形式实施。
第十三条 大学后继续教育要保证质量，注重效益。各办学单位须建立和健全管理机构和制度；精心设计教学计划和教学大纲；配备（含聘请）业务水平较高的师资；编选相应的教材、教学资料；提供实施各教学环节所必需的教学条件。应对办学质量和效益及时进行必要的追踪调查。
第十四条 办学单位可向学员颁发与学习内容相符的学习证明。学习证明须开列所学课程名称、教学时数和考核成绩。颁发与任职资格有关的证明，须按有关规定和程序经上级有关主管部门审批。办学单位对各种学习证明的发放应严格管理。
第十五条 各地区、各部门教育主管部门应组织力量对办学单位的教学工作和教学质量进行督促检查和组织评估，尽可能帮助解决办学中的实际困难，对办学成绩显著的单位给予表彰、奖励。
第十六条 企业事业单位应把开展继续教育工作作为提高本单位技术和管理素质的重要途径，并在制度上予以保证。主管部门应将企业事业单位开展继续教育的水平作为考核企业事业素质的指标之一。
第十七条 有条件的单位根据需要和可能，依照中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《科学技术干部管理工作试行条例》的通知（中办发〔1981〕6号）的有关规定，逐步实行专业技术人员、管理人员的脱产进修制度。进修时间可集中使用，也可分散使用。进修期间工资和其它福利待遇应参照原教育部、国家劳动总局（79）教工农字021号、劳总薪字176号文件的有关规定执行。参加学习人员应认真完成学习任务，学习结束后应向所在单位提交学习证明。
第十八条 教育、科技、经济和劳动人事部门应密切配合，逐步建立和完善继续教育的考核制度，把进修、考核和使用结合起来。单位应将参加大学后继续教育人员的情况和学习成绩记入本人的业务档案，作为聘任和晋职的重要依据之一。
第十九条 办学所需经费实行多渠道、多途径筹集。接受委托办学的单位可向委托单位合理收取费用。收费标准可参照原教育部、国家计委、财政部（84）教计字110号文件的有关规定。
第二十条 高等学校担任大学后继续教育工作的教师和管理人员，其职务评定、聘任等待遇应与其他教师和管理人员相同；教师担任大学后继续教育课程应计入教学工作量；企业办学单位专职教师的待遇或与学校教师相同或与企业科室技术人员相同。办学单位对兼职教师和其他兼职工作人员应根据所承担的任务给予合理的报酬。对继续教育工作成绩显著者，应给予表彰、奖励。
第二十一条 企业用于继续教育的经费在职工教育经费和企业利润留成、包干结余、税后留利中开支；其不足部分，属于企业开发新技术、研究新产品的技术培训费用可直接在成本中列支，为技术开发、技术引进、技术改造项目或某个产品创优服务的培训费（包括出国培训费）可在本项目中开支。
第二十二条 高等学校开展大学后继续教育经费的管理办法，按国家教委、财政部《关于高等学校财务管理改革实施办法的通知》〔（86）教计字162号〕及国家教委、财政部、劳动人事部《关于高等学校教师校外兼课酬金和教学工作量超额酬金规定》〔（86）教计字124号〕的有关规定执行。
第二十三条 各地区、各部门应积极开展大学后继续教育的科学研究工作。在充分利用好现有培训基地的前提下，有计划、有步骤地安排或建立大学后继续教育基地和网点，并重点建设好若干骨干基地，作为掌握社会需求、组织办学、交流信息、开展研究的中心。有条件的大、中型企业可建立继续教育中心，或在现有的培训基地内设立专门的继续教育机构。
第二十四条 各地区、各部门可根据本规定，结合各自实际情况，制订有关规定和实施办法。
第二十五条 本规定由国家教育委员会负责解释。
第二十六条 本规定自发布之日起施行。
