关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答
最高人民法院
关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答
最高人民法院
《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产管理法）已于1995年1月1日起施行。房地产管理法施行后发生的房地产开发经营行为，应当严格按照房地产管理法的规定处理。房地产管理法施行前发生的房地产开发经营行为，在房地产管理法施行前或施行后诉讼到人民
法院的，人民法院应当依据该行为发生时的有关法律、政策规定，在查明事实、分清是非的基础上，从实际情况出发，实事求是、合情合理地处理。现就各地人民法院审理房地产开发经营案件提出的一些问题，解答如下：
一、关于房地产开发经营者的资格问题
1．从事房地产的开发经营者，应当是具备企业法人条件、经工商行政管理部门登记并发给营业执照的房地产开发企业（含中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业）。
2．不具备房地产开发经营资格的企业与他人签订的以房地产开发经营为内容的合同，一般应当认定无效，但在一审诉讼期间依法取得房地产开发经营资格的，可认定合同有效。
二、关于国有土地使用权的出让问题
3．国有土地使用权出让合同的出让方，依法是市、县人民政府土地管理部门。出让合同应由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，其他部门、组织和个人为出让方与他人签订的出让合同，应当认定无效。
4．出让合同出让的只能是经依法批准的国有土地使用权，对于出让集体土地使用权或未经依法批准的国有土地使用权的，应当认定合同无效。
5．出让合同出让的土地使用权未依法办理审批、登记手续的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间，对于出让集体土地使用权依法补办了征用手续转为国有土地，并依法补办了出让手续的，或者出让未经依法批准的国有土地使用权依法补办了审批、登记手续的，可认定合同有
效。
三、关于国有土地使用权的转让问题
6．国有土地使用权的转让合同，转让的土地使用权未依法办理出让审批手续的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间，对于转让集体土地使用权，经有关主管部门批准补办了征用手续转为国有土地，并依法办理了出让手续的，或者转让未经依法批准的国有土地使用权依法补办
了审批、登记手续的，可认定合同有效。
7．转让合同的转让方，应当是依法办理了土地使用权登记或变更登记手续，取得土地使用证的土地使用者。未取得土地使用证的土地使用者为转让方与他人签订的合同，一般应当认定无效，但转让方已按出让合同约定的期限和条件投资开发利用了土地，在一审诉讼期间，经有关主管
部门批准，补办了土地使用权登记或变更登记手续的，可认定合同有效。
8．以出让方式取得土地使用权的土地使用者虽已取得土地使用证，但未按土地使用权出让合同约定的期限和条件对土地进行投资开发利用，与他人签订土地使用权转让合同的，一般应当认定合同无效；如土地使用者已投入一定资金，但尚未达到出让合同约定的期限和条件，与他人签
订土地使用权转让合同，没有其他违法行为的，经有关主管部门认可，同意其转让的，可认定合同有效，责令当事人向有关主管部门补办土地使用权转让登记手续。
9．享有土地使用权的土地使用者未按照项目建设的要求对土地进行开发建设，也未办理审批手续和土地使用权转让手续，转让建设项目的，一般应当认定项目转让和土地使用权转让的合同无效；如符合土地使用权转让条件的，可认定项目转让合同有效，责令当事人补办土地使用权转
让登记手续。
10．以转让方式取得的土地使用权的使用年限，应当是土地使用权出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已使用的年限后的剩余年限。转让合同约定的土地使用年限超过剩余年限的，其超过部分无效。土地使用年限，一般应从当事人办理土地使用权登记或变更登记手续，取得土
地使用证的次日起算，或者在合同中约定土地使用年限的起算时间。
11．土地使用权转让合同擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，一般应当认定合同无效，但在一审诉讼期间已补办批准手续的，可认定合同有效。
12．转让合同签订后，双方当事人应按合同约定和法律规定，到有关主管部门办理土地使用权变更登记手续，一方拖延不办，并以未办理土地使用权变更登记手续为由主张合同无效的，人民法院不予支持，应责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续。
13．土地使用者与他人签订土地使用权转让合同后，未办理土地使用权变更登记手续之前，又另与他人就同一土地使用权签订转让合同，并依法办理了土地使用权变更登记手续的，土地使用权应由办理土地使用权变更登记手续的受让方取得。转让方给前一合同的受让方造成损失的，
应当承担相应的民事责任。
14．土地使用者就同一土地使用权分别与几方签订土地使用权转让合同，均未办理土地使用权变更登记手续的，一般应当认定各合同无效；如其中某一合同的受让方已实际占有和使用土地，并对土地投资开发利用的，经有关主管部门同意，补办了土地使用权变更登记手续的，可认定
该合同有效。转让方给其他合同的受让方造成损失的，应当承担相应的民事责任。
四、关于国有土地使用权的抵押问题
15．土地使用者未办理土地使用权抵押登记手续，将土地使用权进行抵押的，应当认定抵押合同无效。
16．土地使用者未办理土地使用权抵押登记手续将土地使用权抵押后，又与他人就同一土地使用权签订抵押合同，并办理了抵押登记手续的，应当认定后一个抵押合同有效。
17．以划拨方式取得的国有土地使用权为标的物签订的抵押合同，一般应当认定无效，但在一审诉讼期间，经有关主管部门批准，依法补办了出让手续的，可认定合同有效。
五、关于以国有土地使用权投资合作建房问题
18．享有土地使用权的一方以土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是土地使用权有偿转让的一种特殊形式，除办理合建审批手续外，还应依法办理土地使用权变更登记手续。未办理土地使用权变更登记手续的，一般应当认定合建合同无效，但双方已实际履行了合同
，或房屋已基本建成，又无其他违法行为的，可认定合建合同有效，并责令当事人补办土地使用权变更登记手续。
19．当事人签订合建合同，依法办理了合建审批手续和土地使用权变更登记手续的，不因合建一方没有房地产开发经营权而认定合同无效。
20．以划拨方式取得国有土地使用权的一方，在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）施行前，经有关主管部门批准，以其使用的土地作为投资与他人合作建房的，可认定合建合同有效。
21．《条例》施行后，以划拨方式取得国有土地使用权的一方未办理土地使用权出让手续，以其土地使用权作为投资与他人合建房屋的，应认定合建合同无效，但在一审诉讼期间，经有关主管部门批准，依法补办了出让手续的，可认定合同有效。
22．名为合作建房，实为土地使用权转让的合同，可按合同实际性质处理。如土地使用权的转让符合法律规定的，可认定合同有效，不因以合作建房为名而认定合同无效。
23．合建合同对房地产权属有约定的，按合同约定确认权属；约定不明确的，可依据双方投资以及对房屋管理使用等情况，确认土地使用权和房屋所有权的权属。
六、关于商品房的预售问题
24．商品房的预售方，没有取得土地使用证，也没有投入开发建设资金进行施工建设，预售商品房的，应当认定商品房预售合同无效。
25．商品房的预售方，没有取得土地使用证，但投入一定的开发建设资金，进行了施工建设，预售商品房的，在一审诉讼期间补办了土地使用证、商品房预售许可证明的，可认定预售合同有效。
26．商品房的预售方，持有土地使用证，也投入一定的开发建设资金，进行了施工建设，预售商品房的，在一审诉讼期间办理了预售许可证明的，可认定预售合同有效。
27．预售商品房合同签订后，预购方尚未取得房屋所有权证之前，预售方未经预购方同意，又就同一预售商品房与他人签订预售合同的，应认定后一个预售合同无效；如后一个合同的预购方已取得房屋所有权证的，可认定后一个合同有效，但预售方给前一个合同的预购方造成损失的
，应承担相应的民事责任。
七、关于预售商品房的转让问题
28．商品房的预售合同无效的，预售商品房的转让合同，一般也应当认定无效。
29．商品房预售合同的双方当事人，经有关主管部门办理了有关手续后，在预售商品房尚未实际交付前，预购方将购买的未竣工的预售商品房转让他人，办理了转让手续的，可认定转让合同有效；没有办理转让手续的，在一审诉讼期间补办了转让手续，也可认定转让合同有效。
30．商品房预售合同的预购方，在实际取得预购房屋产权并持有房屋所有权证后，将房屋再转让给他人的，按一般房屋买卖关系处理。
八、关于预售商品房的价格问题
31．预售商品房的价格，除国家规定“微利房”、“解困房”等必须执行国家定价的以外，合同双方根据房地产市场行情约定的价格，也应当予以保护。一方以政府调整与房地产有关的税费为由要求变更合同约定价格的，可予以支持。一方以建筑材料或商品房的市场价格变化等为由
，要求变更合同约定的价格或解除合同的，一般不予支持。
32．合同双方约定了预售商品房价格，同时又约定了预售商品房的价格以有关主管部门的核定价格为准，一方要求按核定价格变更预售商品房价格的，应予以准许。
33．合同双方约定的预售商品房价格不明确，或者在合同履行中发生不可抗力的情况，合同双方当事人可另行协商预售商品房价格。协商不成的，可参照当地政府公布的价格、房地产部门认可的评估的价格，或者当地同期同类同质房屋的市场价格处理。
34．在逾期交付房屋的期间，因预售商品房价格变化造成的损失，由过错方承担。
九、关于违反合同的责任
35．经审查认定有效的合同，双方当事人应按照合同的约定或法律的规定履行。
36．在合同履行过程中，由于不可抗力的原因，致使合同难以继续履行或继续履行将给一方造成重大损失，当事人提出变更或解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人双方合理负担。
37．当事人以对合同内容有重大误解或合同内容显失公平为由，提出变更合同的，应予支持。但因下列情形之一要求变更合同的，不予支持：
（1）合同约定的出资额、价格虽与当时的市场行情有所不同，但差别不大，一方当事人以缺乏经验不了解市场行情等为由，提出变更合同的。
（2）合同履行的结果不是合同签订时不能预见的，而是因当事人经营不善、管理不当或判断失误等原因造成的，一方当事人提出变更合同的。
38．合同一方有充分证据证明确系不可抗力，致使合同不能按期履行或不能完全履行的，根据实际情况，可准予延期履行、部分履行或不履行，并部分或全部免予承担违约责任。
39．合同一方违反合同，应向对方支付违约金。合同对违约金有具体约定的，应按约定的数额支付违约金。约定的违约金数额一般以不超过合同未履行部分的价金总额为限。对违约金无约定或约定不明确的，按没有约定处理。
40．合同一方违反合同给对方造成损失，支付违约金不足以赔偿的，还应赔偿造成的损失与违约金的差额部分。
41．合同一方违约致使合同无法履行的，应赔偿对方的损失。实际损失无法确定的，可参照违约方所获利润确定赔偿金额。
42．合同约定了违约金和罚款的，或只约定罚款的，只要其金额不超过未履行部分总额的，可将罚款视为违约金处理。
43．合同一方未将对方的投资款用于履行合同而挪作他用，致使合同不能履行的，依法应承担违约责任，赔偿因不履行给对方造成的实际损失。
44．违约方将对方的投资款挪作他用并获利的，如所获利润高于或等同于对方实际损失的，应将其所获利润作为对方的损失予以赔偿；如所获利润低于对方的实际损失的，应当赔偿对方的实际损失；如违约方所获利润无法确定的，可按银行同类贷款利率的四倍赔偿对方的损失。
十、关于无效合同的处理问题
45．经审查认定无效的合同，一方依据无效合同取得的财产应当返还对方。因合同无效给对方造成损失的，应按过错责任原则由过错方赔偿损失。过错方承担赔偿责任的赔偿金数额，应相当于无过错方的实际损失。双方均有过错的，按过错责任大小各自承担相应的责任。双方故意严
重违反有关法律、法规而致合同无效的，应追缴双方已经取得或约定取得的财产。
46．合作建房合同被确认无效后，在建或已建成的房屋，其所有权可确认归以土地使用权作为投资的一方所有，对方的投资可根据资金的转化形态，分别处理：
（1）资金尚未投入实际建设的，可由以土地使用权作为投资的一方将对方投入的资金予以返还，并支付同期同类银行贷款的利息；
（2）资金已转化为在建中的建筑物，并有一定增值的，可在返还投资款的同时，参照当地房地产业的利润情况，由以土地使用权作为投资的一方给予对方相应比例的经济赔偿；
（3）房屋已建成的，可将约定出资方应分得的房产份额按现行市价估值或出资方实际出资占房屋造价的比例，认定出资方的经济损失，由以土地使用权作为投资的一方给予赔偿。
47．预售商品房因预售方的过错造成合同无效的，应根据房地产市场价格变化和预购方交付房款等情况，由预售方承担返还财产、赔偿损失的责任。房屋未建成或未交付的，参照签订合同时的房价和法院裁判、调解时的房价之间的差价，确定预购方的损失数额。
1995年12月27日
池州市市政工程设施管理实施细则
安徽省池州市人民政府
池州市市政工程设施管理实施细则
(池州市人民政府 池政[2001]75号)
第一章 总 则
第一条 为加强市政工程设施管理，保护市政工程设施完好，保障城市生产和人民生活的需要，促进经济和社会发展，根据《安徽省市政设施管理条例》，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 本细则适用于我市城市规划区内市政工程设施的使用和管理。本细则所称市政工程设施是指：
（一）城市道路：车行道、人行道、路肩、路坡等；
（二）城市桥涵：跨河桥、立交桥、人行天桥、人行地下通道、涵洞、隧道等；
（三）城市排水设施：排水管道、雨水井、检查井、明渠、暗渠、排水泵站、涵闸、城市污水处理设施等；
（四）城市公用照明设施：道路、桥梁、广场、地下通道、隧道、街道游园、公共绿地等处的照明设施；
（五）其它市政工程设施：城市广场、公用停车场、路名牌、规划道路红线内的空地等，以及上述市政工程设施的附属设施。
第三条 市规划建设行政主管部门是市人民政府对全市市政工程设施实行统一监督管理的主管机关。
市政工程设施管理部门（以下简称市政管理部门）按照职责分工，负责市政工程设施管理和养护维修工作。
公安、工商、环保、供电、通信、广播电视等部门按照各自职责，协同做好市政工程设施管理和养护维修工作。
第四条 市政工程设施实行统一规划、集中管理、建管养并重的原则。
第五条 市政工程建设项目竣工后，经市规划建设行政主管部门组织验收合格，方可交付使用，并实行保修制度。
第二章 道路、桥涵管理
第六条 市政管理部门应加强对城市道路、桥涵及附属设施的管理和养护维修，严格控制占用、挖掘，保护其功能完好。
与城市道路连接的专用道路，由产权单位负责养护维修。
第七条 新建城市道路的地下管线工程必须与道路统一设计，同步施工，同时验收。
列入市政道路年度改造计划的地下管线工程，由市政管理部门先行公布。建设单位必须根据公布的情况事先申报，市政管理部门根据道路改造设计方案统筹安排路由，并统一组织施工，费用分摊，确保地下管线工程一步改造到位。
未列入市政道路年度改造计划的地下管线工程，确需建设的，由建设单位向市政管理部门提出申请，经市政管理部门审核，并报市规划建设行政主管部门批准后，方可施工。
第八条 在城市道路、广场、桥涵保护范围内，未经批准，任何单位和个人不得从事下列行为：
（一）占用道路、桥涵施工作业，堆放物料；
（二）张贴、悬挂广告或装置其它设施；
（三）设置台阶、门坡、书报亭、电话亭、治安岗亭等建筑物、构筑物；
（四）其它占用、挖掘、损坏城市道路、桥涵的行为。
第九条 单位和个人确需临时占用城市道路、桥涵的，须经市政管理部门和公安交通管理部门批准，到市政管理部门领取占道许可证。
经批准临时占用道路、桥涵的，必须按照规定向市政管理部门交纳城市道路占用维修费。
经批准临时占用城市道路的，期满时将所占道路恢复原状。因特殊情况需延长占用期的，应在到期前15日按原批准程序提出申请，经批准后方可继续占用。
第十条 禁止在铺装路面焚烧物品、搅拌灰浆、冲洗车辆、泼洒腐蚀性液体；禁止在人行道上停放、行驶机动车辆。
第十一条 城市主干道路不得用作机动车辆停车场（点）和集贸市场。
已经批准占用城市次干道路设置的机动车辆临时停放点及集贸市场，有计划地逐步撤除。在占用期间，停车点及集贸市场的管理单位应按照规定交纳城市道路占用维修费，由市政管理部门负责养护维修。未经批准设置的机动车辆临时停放点及集贸市场，限期撤除。
第十二条 严格控制挖掘城市道路。单位和个人确需挖掘城市道路的，须经市政管理部门和公安交通管理部门批准，到市政管理部门领取道路挖掘许可证，并按照规定交纳城市道路挖掘修复费。
新建、扩建的城市道路5年内、大修后的城市道路3年内不准挖掘。确需挖掘的，须经市规划建设行政主管部门审查，由市人民政府批准，并交纳3倍城市道路挖掘修复费。
在法定的重大节日和全市性重大活动前15日、后5日内，不得挖掘城市主干道。
因地下管线发生险情，需要紧急抢修破挖道路的，抢修单位须在破挖抢修的同时，向市政管理部门和公安交通管理部门报告，并在破挖后24小时内按照规定办理挖掘手续。
第十三条 经批准挖掘城市道路的，应遵守下列规定：
（一）确需临时封闭交通的，须经市政管理部门和公安交通管理部门批准，并登记通告；
（二）施工现场应悬挂挖掘许可证，并设置明显的安全标志和防护设施；
（三）挖掘城市道路原则上应采取半幅施工，回填后再施工另半幅；
（四）回填必须符合质量标准，与原道路衔接平顺；
（五）工程竣工后应及时清运物件和垃圾，保护市容清洁。
第十四条 禁止履带车、铁轮车、超过道路负荷量的机动车辆在城市铺装道路上通行。确需通行的，须经市政管理部门和公安交通管理部门批准，并采取必要的保护措施，按照公安交通管理部门指定的时间和路线通行。
第十五条 城市道路上设置的各类井盖，必须符合与路面的衔接标准。不符合衔接标准的，产权单位应及时改建、整修。
第三章 排水设施管理
第十六条 市政管理部门应当加强对城市排水设施的管理和养护维修，保持其完好、畅通。
第十七条 禁止下列有损于城市排水设施的行为：
（一）偷盗、损坏雨水井盖、检查井盖等；
（二）掩盖、堵塞、占压和擅自移动排水设施及其标志；
（三）向雨水井、检查井投放火种，扫入、倾倒垃圾和废弃物；
（四）向城市排水管渠排放有毒、有害、易燃易爆物品；
（五）在排水设施保护范围内堆料、取土或修建建筑物、构筑物；
（六）未经批准擅自接通排水管渠排放雨水或污水；
（七）其它有损城市排水设施的行为。
第十八条 新建、改建、扩建城市排水设施，必须严格按照规划的管线位置和技术规范，并经市政管理部门审批，方可进行施工。
单位和个人修建与城市排水设施连接的专用排水管渠，须经市政管理部门批准，并承担连接修复的费用。
第十九条 城市排水设施发生堵塞或损坏时，市政管理部门应组织抢修，及时排除故障。在抢修期间，有关单位和个人应予配合。
第二十条 城市排水实行许可证制度。凡使用城市排水设施排水的单位和个人，必须到市政管理部门办理审批手续，领取排水许可证，并按照规定交纳城市排水设施使用费。
因建设工程施工或其它原因需要使用城市排水设施临时排水的，应按前款规定到市政管理部门办理审批手续。
本细则实施前，使用城市排水设施排水的单位和个人，应自本细则实施之日起3个月内补办审批、领证手续。
第四章 照明设施管理
第二十一条 市政管理部门应当加强对城市公用照明设施的管理和养护维修，发现故障应立即排除，保障城市公用照明设施正常发挥功能。
第二十二条 新建、改建、扩建城市道路、桥涵、隧道、广场时，照明设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
城市公用照明设施由市政管理部门统一组织建设。
第二十三条 厂（矿）或其它单位投资建设的专用道路照明设施，需移交市政管理部门管理的，须经市规划建设行政主管部门同意，并应具备下列条件：
（一）符合道路照明安装及施工质量标准；
（二）提供必要的管理、维修条件；
（三）交纳运行、维护费用。
第二十四条 禁止下列损害城市公用照明设施的行为：
（一）在城市公用照明设施保护范围内堆放杂物、挖坑取土、搭盖违章建筑；
（二）接用路灯电源；
（三）偷盗、故意损害城市公用照明设施；
（四）将路灯设施圈入单位或住房围墙院内；
（五）占用、拆除、改动城市公用照明设施；
（六）在城市道路照明灯杆上架设通讯线（缆）；
（七）其它损害、侵占城市公用照明设施的行为。
第二十五条 因建设工程施工等原因需要拆除、改动城市照明设施的，须经市政管理部门批准并组织实施，所需费用由申报单位或个人承担。
第二十六条 确需临时占用城市照明设施的，须经市政管理部门批准，并承担照明设施的维修费用。
第五章 法律责任
第二十七条 对具有下列行为的单位和个人，由市政管理部门根据《安徽省市政设施管理条例》第31、32条规定给予以下处罚。
（一）在城市道路上焚烧物品、冲洗车辆；经批准临时占用城市道路期满不按规定恢复道路原状；在人行道上停放、行驶机动车辆；向雨水井、检查井扫入、倾倒垃圾和废弃物；将城市公用照明设施圈入单位或住户围墙院内的，责令其限期改正。
（二）擅自占用城市道路、桥涵、排水设施、照明设施，责令其限期改正，并处以1万元以上3万元以下罚款；逾期不改正的，强制清除。
（三）擅自挖掘城市道路；拆除、改动城市排水、照明设施；在城市道路、排水设施上或城市桥涵保护范围内设置建筑物、构筑物；掩埋、堵塞排水设施的，责令其限期改正，并处以1万元以上3万元以下罚款。
（四）在桥梁、道路、路灯上敷设管线、设置广告牌和其他悬挂物。向城市排水管渠排放有毒、有害、易燃易爆物品。使用城市排水设施的用户，未按规定到规划建设行政主管部门申领排水许可证，不交纳城市排水设施使用费，处以5千元以上1万元以下的罚款。
上列行为造成市政工程设施损坏的，单位和个人必须承担赔偿责任。
罚款应使用省财政部门统一印制的罚没收据，罚没款应全额上缴国库。
第二十八条 盗窃、破坏市政工程设施或非法收购城市排水井盖（座）、道路照明器材的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚。情节严重，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条 单位和个人对依照本细则作出的行政处罚不服的，可依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或提起诉讼，逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十条 市政管理部门应确保城市道路和其它市政工程设施完好，因未尽职造成人身伤害或财产损失的，依法承担赔偿责任。
市政管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。情节严重，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十一条 本细则中的城市道路占用维修费、城市道路挖掘修复费、城市排水设施使用费等，按财政、物价部门规定的标准执行。
收取的费用应专项用于市政工程设施的管理和养护维修，不得挪作它用。
第三十二条 本细则具体应用中的问题，由市规划建设委员会负责解释。
第三十三条 本细则自发布之日起施行。
