长期以来,案多人少的矛盾一直是困扰我国司法界的难题,检察机关也同样面临着这一困境。特别是随着诉讼现代化的进程,检察机关公诉部门在公诉人员数量整体变化不大的情况下,公诉案件数量快速增长,案多人少矛盾异常突出,成为制约公诉案件质量提高的瓶颈。如何在保证案件质量的前提下快速办理案件,笔者在实践中摸索总结出了五种快速办理公诉案件的方法,使80%的疑难复杂案件及时得到了处理,有效地提高了工作效率,缓解了案多人少的矛盾。现赘述于后。
一、探索“非羁押诉讼”机制,为轻刑案件提速开通“直通车”
一直以来,办案人员习惯于把犯罪嫌疑人、被告人羁押在看守所,然后按部就班、有条不紊地办案。这样做,既不节约司法成本,也不一定有好的办案效果。2011年以来,该院根据宽严相济刑事政策,大胆探索轻刑案件“非羁押诉讼”办案方式,积极建议县政法委召开公检法联席会议,提出轻刑案件“非羁押诉讼”方案,形成联席会议纪要。一是对邻里、熟人、朋友间的纠纷引起的轻伤害案和情节轻微的交通肇事案,只要被告人积极认罪,对被害人给予经济赔偿,双方达成和解协议的,公安机关可以不羁押、不报捕,而直接移送审查起诉。但是,对于累犯、雇凶伤人、聚众斗殴、寻衅滋事等引起人身伤害的,有酒后驾驶、无证驾驶、驾驶无牌车辆、肇事逃逸等情形的交通肇事案,均不适用直诉,且必须提起公诉,依法审判。二是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯等轻刑犯罪,只要积极悔罪,由所在单位或村委会、邻居出具其平时表现的证明,本人及其亲属写出保证书和申请,证明其不致再危害社会的,公安机关可以采取取保候审等措施,直接移送起诉。如在提前介入张某盗窃案时,发现其同村村民李某等人贪图便宜,分别从张某处购买无任何证件的摩托车自用,公安机关欲对李某等人刑事拘留,该院考虑到李某等人均系初犯,且在公安机关公告期间投案自首、真诚悔罪,犯罪数额不大,情节轻微,村委会也证实李某等人平时表现良好,如果将他们羁押不会收到应有的办案效果,遂建议公安机关对李某等人取保候审后直接移送审查起诉。三是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯以及刚达立案标准的盗窃、敲诈、诈骗、故意毁坏财物、因债务纠纷引发的非法拘禁等轻刑案件,只要嫌疑人、被告人悔罪,不致再危害社会,被害人已得到赔偿,从轻处理又不致引起信访等不稳定后果的,分别作如下处理:案件在公安环节的,可以不立案或撤案;在检察环节的,可以作不起诉;在审判环节的,可以依法从轻、减轻处罚。四是建立刑事被害人救助机制,加强对被害人和弱势群体的保护。该院会同民政局制定了《关于对弱势群体法律救助的实施办法》,对嫌疑人和被告人无能力给予被害人经济赔偿的,由检察机关会同民政部门,协调村委会或乡镇有关部门对家庭经济困难的被害人进行救助。如该院在提前介入唐某等人利用非法传销实施的非法拘禁案时,发现被害人佟某(男,江西省人)被公安机关解救后,因身无分文无法返乡。承办人员及时将此情况向检察长汇报后,该院即按照《关于对弱势群体法律救助的实施办法》的规定,协调民政部门给予被害人佟国超返乡路费,使其顺利返乡。2011年以来,该院依照上述办法受理直诉案件65件85人,分别占受理数的21%和22%。据调查,非羁押诉讼方式,好且快地修复了受损的社会关系,还有利于对嫌疑人、被告人的改造,减少了社会对抗,降低了司法成本,收到了很好的法律效果和社会效果。
二、建立“三转变三树立”机制,为疑难案件提速提供理念支撑
“三转变三树立”主要是针对疑难案件的快速处理机制,即:一是转变不超期就不违法的观念,树立速审快结意识。使案件在公诉环节“提前”办结。二是转变二次退卷观念,树立协查自查意识。对一般性问题自行补查,对重大问题协助公安机关补查,争取不退卷或少退卷。对必须退卷的案件,详细列明补查提纲、说明补查的目的、意义,争取一次补查清楚。三是转变“舍弃证据不足的部分犯罪事实怕担责任”的观念,树立在不影响量刑的前提下,暂时大胆割舍,抓主罪和关键证据、从快起诉意识。在不影响量刑的前提下,对一人数罪的案件,主罪清楚,次罪不清,割舍次罪,起诉主罪;对一人一罪的案件,主要事实清楚,次要事实不清,割舍次要事实,起诉主要事实;对共同犯罪案件,主犯或多数被告人具备起诉条件,从犯或个别被告人不具备起诉条件的,分案处理,先行起诉主犯或多数被告人,其他被告人待查清事实后再起诉;对可能影响定罪量刑的情节或关键证据,一定深究细查,不清楚不匆忙起诉。“三转变三树立”机制有效地解决了一些先天不足而又失去补查条件的疑难案件,加快了办案速度。如该院在办理杨某盗窃案时,杨供述其伙同徐某、王某等人共作案100多起,案值达20余万元。经查证,现有证据能证实的仅有60余起,其同伙徐某等人负案潜逃,一时难以归案。该院就大胆搁置其他暂时无法证实的犯罪事实和其余同案犯,及时对杨某涉及的事实清楚、证据充分的60多起犯罪事实依法提起公诉,法院依法判处杨某有期徒刑15年。一年后,县公安局将其同伙徐某等人抓获后,该院及时对杨某的漏罪进行追诉,杨某被数罪并罚判处有期徒刑18年。据统计,自2011年以来,该院采取“三转变三树立”提起公诉疑难案件42件74人,确保了疑难复杂案件的质量,提高了公诉工作的效率。
三、建立公安人员“以庭代训”机制,为案件提速打牢质量基础
侦查取证工作是否细致、准确、客观、全面,对公诉质量和效率起着决定作用。近年来,基层公安机关新招录的干警多是非法律专业毕业,上岗前培训时间短,法律专业素质不高,侦查取证经验不足,这些人员大多在办案一线,造成案件侦查质量不高,导致审查起诉阶段案件退查数量和次数的增加。为增强侦查人员的证据意识和质量意识,减少退卷,提高公诉工作效率,该院积极与公安机关、法院沟通协商召开联席会议,建立了“以庭代训”制度。即以公安侦查人员旁听庭审代替理论培训。具体做法是:检察机关收到法院出庭通知书的当天,由承办人通知公安机关承办人按时出庭旁听,公安机关相关领导必须确保侦查人员及时到庭旁听。庭审结束后,检察机关当即组织审判员、侦查员、律师、公诉人等对庭审情况进行总结评议,查找不足。这样做,既让侦查人员直接体会法庭质证的严密性、全面性,认识到侦查取证工作细致、准确、客观、全面的重要性,使其反思侦查环节的不足,又让侦查人员亲身感受法庭的紧张气氛,使其充分理解、体谅检察机关对公诉证据标准高要求的必要性,从而增强他们的证据意识和侦查意识,积累他们的侦查经验、提高侦查水平。一年多来,所有开庭审理的公诉案件,公安侦查人员都参加了旁听,侦查员普遍反映,“以庭代训”使他们直观感受了庭审对犯罪证据要求的客观性、严密性和逻辑性,对指导侦查、提高侦查水平具有很强的实战性、实用性、针对性。
“以庭代训”使公诉案件退查率明显下降,公诉效率明显提高。实行“以庭代训”后,退查率下降了50个百分点。
四、建立限时办理机制,为案件提速明确时间界限
限时办理机制,即根据案件复杂程度、涉案人数多少,在保证案件质量前提下,规定相对明确的办理期限,提高诉讼效率。该院规定:对普通刑事案件,简单案件必须7日内办结,提起公诉,复杂疑难案件必须在15日内审查完毕,报主管检察长决定是否起诉或补充侦查;对职务犯罪案件,简单案件必须在10日内提起公诉,复杂疑难案件必须在20日内提起公诉。需要补充侦查的由公诉部门直接补查,确需退回侦查部门补充侦查的,需由检察长或检察委员会决定。今年,该院已提起公诉的案件,全部在限时办理期限内办结。
五、创建职务犯罪案件“三延伸”机制,助推职务犯罪案件“全程提速”
为加强职务犯罪案件审查起诉工作,该院公诉部门成立了“职务犯罪案件办案组”,明确专人办理职务犯罪案件,并建立了“三延伸”机制,即:一是公诉工作向立案环节延伸,提前介入、引导侦查,尽力帮助侦查部门全面、客观地收集固定证据,保证成案率。二是公诉工作向预审环节延伸,提出预审建议,提高预审质量,确保不退卷或少退卷。三是公诉部门和侦查部门互相配合,向庭审环节延伸,确保有罪判决。如该院办理的一村支部书记陈某某受贿5万元案,公诉人员提前介入时发现,陈某某是否具有国家工作人员的主体身份仍有争议。公诉部门建议从陈某某是否具有“受镇政府委托从事公务”这个情节入手展开侦查。经查证,陈某某是受镇政府委托负责招商引资项目的协调工作,而陈某某正是利用这一职务便利向投资人索贿5万元,其主体身份符合受委托从事公务的国家工作人员的特征。因在侦查阶段就将庭审中可能出现的争议予以排除,侦诉部门达成共识,该案诉至法院后,法院以受贿罪依法判处陈某某有期徒刑五年。该案从受理起诉,到提起公诉,只用了5天时间。“三延伸”机制使侦查和公诉形成了合力,提高了职务犯罪案件的侦查质量,缩短了办案周期。特别是目前职务犯罪的决定逮捕权上提一级后,基层院公诉部门实行“三延伸”更显必要。
作者系:河南省宝丰县人民检察院副检察长
深圳经济特区河道管理条例
广东省深圳市人大常委会
深圳经济特区河道管理条例
（1998年12月4日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 2011年2月28日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第七次会议修订）
第一章 总则
第一条 为了加强河道管理，保障防洪防潮安全，发挥河道环境、生态和社会效益，改善城市水环境，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区（以下简称特区）实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于特区内河道的规划、整治、维护、利用和其他相关管理活动。
人工水道、蓄滞洪区、防洪防潮海堤的规划、整治、维护、利用和其他相关管理活动参照适用本条例。
本条例所称河道，是指流域面积大于1平方公里的自然水流。
第三条 河道管理遵循统一管理与分级负责、流域管理与行政区域管理相结合的原则。
市水务行政主管部门（以下简称市水务主管部门）负责全市河道的统一监督管理。区水务行政主管部门（以下简称区水务主管部门）按照市、区河道分工管理办法负责相关河道的管理工作。市、区河道分工管理办法由市水务主管部门会同有关部门提出方案，征求区政府意见后报市政府批准并予以公布。
发展和改革、财政、规划和国土、交通、人居环境、城市管理、住房和建设、农渔业（海洋）、科工贸信等部门应当在各自职责范围内，做好河道管理工作。
第四条 河道防汛和清障工作实行市、区政府行政首长负责制。
第五条 水务主管部门应当会同规划、海洋、海事、交通等部门按照有关规定和城市规划，编制河道管理范围方案，报本级政府批准并予以公布。
河道管理范围按以下规定划定:
（一）有堤防的河道，为堤防外坡脚线两侧外延八米至十五米范围内；
（二）无堤防的河道，为河道两侧上口线外延八米至二十五米范围内；
（三）防洪防潮海堤，为堤防内、外坡脚线外延每侧三十米至五十米范围内。
第六条 单位和个人应当依法保护河道资源和堤防安全，履行参加防汛抢险义务。
单位和个人依法享受河道便利，参与河道管理，对相关违法行为进行举报、投诉和监督。
对保护河道资源，参加防汛抢险作出突出贡献的单位和个人，市、区政府应当给予表彰或者奖励。
第二章 河道整治
第七条 河道整治应当结合城市发展，遵循防洪（潮）优先、全面规划、合理利用、有效保护的原则，坚持以人为本、人水和谐的理念，统筹兼顾城市水污染防治、河岸带美化绿化景观以及水生态恢复，符合国家规定的防洪防潮标准、通航标准和其他有关技术要求，加强河道科技信息管理。
河道整治应当同步建设水文、水质监测以及河道监管设施。
第八条 市水务主管部门依据本市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划编制全市河道整治规划，明确河道的环境、生态和社会效益，征求其他有关部门意见，经市规划和国土部门综合平衡后，报市政府批准并予以公布。修改河道整治规划，应当按照河道整治规划制定程序，报原批准机关批准并予以公布。
水务主管部门应当根据河道整治规划制定河道整治实施计划。
第九条 河道的规划治导线由河道整治规划确定。
河道整治规划建设用地范围内的土地，不得建设与防洪治污无关的设施。因公共利益确需建设的，应当按照本条例规定征求水务主管部门意见，并按照基本建设程序报请有关部门批准。
第十条 河道整治与建设所需资金，按照有关规定由市、区财政分级承担。
鼓励社会资金投入河道整治。
第十一条 在河道两岸有条件的区域可以结合周边环境需求，建设人工湿地、调蓄池以及向市民开放的亲水设施。
第十二条 河道整治需要占用土地的，由规划和国土部门按照有关供地程序解决。河道管理范围内的土地，应当优先用于河道整治。
第十三条 河道整治涉及航道、河口海域的，应当先征求航道、港务、海事部门对相关方案措施的意见；航道部门进行航道整治的，应当先征求水务、港务、海事部门对相关方案措施的意见。
第十四条 河道整治工程由发展和改革部门根据有关规定进行立项和安排投资计划。河道整治工程的建设方案按照规定应当经过审查同意的，水务主管部门应当予以审查，并根据河道管理权限在立项前作出是否同意的决定。河道整治工程涉及有关设施的，应当征求该设施管理单位的意见。
水务主管部门应当将河道整治计划、经费和堤围防护费收支、效果等内容纳入水务白皮书，每年向社会公布。
第三章 维护与管理
第十五条 未经批准，任何单位和个人不得覆盖或者填堵河道。因公共利益确需覆盖或者填堵的，应当经具有相应资质的单位对其建设方案的必要性和唯一性进行科学论证，由市水务主管部门会同市规划和国土、人居环境、城市管理等部门审查同意，报市政府批准。
进行水系调整确需覆盖或者填堵河道的，应当符合河道行洪、输水、航运和环保要求，不得危害堤防等水工程安全，不得妨碍行洪和航运畅通，不得影响水资源的保护和供水安全、生态安全。
经批准覆盖或者填堵的河道，覆盖单位应当承担防洪排涝、水质保护、工程安全、日常清淤维护责任和费用；填堵单位应当承担改道后河段的防洪排涝、工程安全、日常清淤维护责任和费用。
前款所称覆盖，是指将明河改为暗渠型式，但跨河兴建的公用路桥必须结构型式的除外。
第十六条 河道管理范围内跨河、跨堤、穿河、穿堤、临河的各类设施的所有者或者管理者应当加强日常检查和定期检查。对不符合河道管理要求的，水务主管部门应当责令限期整改。
第十七条 河道管理范围内未经批准以及虽经批准但与防洪、治污无关且批准期限届满时未依法延期的的既有建筑物，有关部门应当责令当事人予以拆除；拒不拆除的，依法强制拆除。
第十八条 污水不得直接排入河道。
污水排入河道前应当经过处理，符合水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。超过标准和指标排放的，由相关部门依据有关法律、法规处理。
第十九条 在河道管理范围内从事旅游、观光、文体等开发利用项目，应当遵循河道整治规划和水功能区划，不得影响防洪安全和危害水工程安全，不得造成水质污染，不得妨碍行洪和航运畅通，不得影响水资源的合理开发利用和保护以及供水安全、生态安全。
从事前款开发利用项目，应当遵循本条例有关涉河建设项目的规定，其工程可行性研究报告提请批准前，应当申请水务主管部门对开发利用方案是否符合河道规划进行审查并出具意见；涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当先征求有关地区和部门的意见。
第二十条 水务主管部门应当对河堤、海堤及水闸等设施进行定期检查和维护，加强河道安全防护设施建设。
对未达到设计标准、有严重缺陷或者遭到破坏的河堤、海堤和水闸，水务主管部门应当组织有关单位采取措施，消除隐患，确保安全。
第二十一条 市、区水务主管部门按照分工分别负责相应河道的日常维护管养。
河道实行管养分离。水务主管部门根据政府采购的相关规定确定河道养护单位。养护经费由具有相应管理权限的水务主管部门同级财政承担。
河道日常维护管养包括：堤防、水闸、泵站、水文站等设施的维护运行及河道保洁、清淤、管理范围内绿化维护、水环境保护、设施安全巡查等。
第二十二条 市水务主管部门依法征收的堤围防护费应当按照市政府的有关规定使用。
第二十三条 在河道管理范围内，不得从事下列活动：
（一）围垦、耕种；
（二）堆放、倾倒余泥渣土、垃圾及其他固体废弃物或者设置阻碍行洪物；
（三）倾倒、排放泥浆、粪渣等污染水体的物质；
（四）挖砂、抽砂、取土；
（五）网、电、炸、毒鱼虾等水生动物；
（六）其他破坏河道水环境或者防洪安全的活动。
第二十四条 在河道管理范围内修建桥梁、码头、道路、涵闸、泵站、渡口、管道、缆线及其他各类涉河建设项目，应当符合跨、穿、沿河构筑物有关技术规定，达到防洪、通航标准以及防洪抢险、工程安全、水土保持、水环境保护和其他技术要求。
因建设前款涉河建设项目，需要改建、扩建、拆除原有水工程设施的，建设单位应当承担改建、扩建、恢复原状和损失补偿等费用。
第二十五条 各类涉河建设项目不得危害堤防安全、降低行洪标准、造成水质污染；防御洪涝的设防标准与措施应当符合相关规定；不得影响利害关系人的合法权益或者与被影响的利害关系人已经达成有效协议；不得影响防汛道路的畅通和堤防检查、巡查的正常进行。
第二十六条 建设单位应当依法将涉河建设项目的工程建设方案报水务主管部门审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。水务主管部门应当依据相关规定对涉河工程建设方案出具专门意见。
前款涉河建设项目的工程建设方案审批手续，可以由本级政府在基本建设审批程序中确定一个部门受理申请，并转告有关主管部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合或者集中办理。
在内河通航水域或者岸线上实施可能影响通航安全的涉河建设项目的，应当在作业或者活动前报海事部门批准。
第二十七条 水务主管部门应当明确内部审批职责权限及责任，制定完善涉河建设项目审批的具体措施和办法，及时纠正和处理执行过程中出现的违规行为。
第二十八条 建设单位在涉河建设项目立项时，应当将工程用地范围内河段的整治工程纳入建设项目，并与建设项目同步实施。所需资金由涉河建设项目的建设单位负担。
第二十九条 经批准的涉河建设项目开工前，项目建设单位应当与水务主管部门或者河道管理单位签订协议，明确工程建设周期、施工度汛方案、导流措施、建设期防洪安全责任、履约保证措施及河道恢复措施等事项。
涉河建设项目的建设、施工单位应当按照水务主管部门审查同意的涉河工程建设方案执行，并接受水务主管部门的检查，如实提供资料。涉河建设项目的性质、规模、地点或者建设方案批准后需要变更的，应当重新向水务主管部门办理审批手续。
涉河建设项目施工时，建设、施工单位应当落实防汛安全措施。施工围堰或者临时阻水堤坝在影响防汛安全时，建设单位或施工单位应当按照防汛指挥机构的紧急处理决定，限期清除或者采取其他紧急补救措施；必要时，防汛指挥机构可以组织强行清除。造成河道淤积的，由水务主管部门责令建设单位或者施工单位进行清淤。
涉河建设项目建成后，水务主管部门应当就涉河建设项目是否符合批准的建设方案进行监督检查，认定不符合的，涉河建设项目不得投入使用。工程竣工验收时，水务主管部门应当参与验收并就本条例第十九条、第二十四条、第二十五条规定事项出具意见。
第四章 法律责任
第三十条 水务主管部门可以依法委托符合法定条件的组织实施行政处罚。
第三十一条 违反本条例规定有下列情形之一的，由水务主管部门责令限期整改，并处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，并处十万元以上二十万元以下罚款；逾期不整改的，依法强制拆除，拆除费用由违法行为人承担：
（一）违反第九条第二款规定，未经批准建设与防洪治污无关设施的；
（二）违反第十九条第一款规定，从事开发利用项目未遵循河道整治规划、水功能区划，或者影响水资源合理开发利用和保护，或者影响供水安全、生态安全的；
（三）违反第十九条第一款、第二十五条规定，从事开发利用项目或者建设涉河建设项目危害水工程安全或者影响防洪安全或者造成水质污染的；
（四）违反第二十五条规定，涉河建设项目防御洪涝的设防标准与措施不符合规定的。
第三十二条 违反本条例第十五条规定的，由水务主管部门责令限期整改，并处以十万元以上二十万元以下罚款；逾期不整改的，由水务主管部门依法采取措施，费用由违法行为人承担。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本条例第二十三条第（一）、（五）项规定的，由水务主管部门责令其停止违法行为，并予以警告；拒不停止违法行为的，处五千元以上一万元以下罚款；违反第（二）、（三）、（四）、（六）项规定的，由水务主管部门暂扣作业工具，责令限期改正，并处一万元以上十万元以下罚款。违反治安管理处罚法的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 违反本条例第十九条第二款、第二十六条第一款、第二十九条规定，未经水务主管部门审查同意擅自开工建设开发利用项目或者涉河建设项目的，由水务主管部门责令立即停工，暂扣违法工具，并处十万元以上二十万元以下罚款。
前款项目建设行为具备法定审批条件的，由水务主管部门责令限期补办手续，逾期不补办手续或者不具备法定审批条件的，由水务主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除，费用由违法行为人承担。同时依法追究同意进行施工的主管机关负责人的责任。
未按审查同意的工程建设方案施工或者项目建成后未经水务主管部门出具同意投入使用意见的，由水务主管部门责令限期改正，并处五万元以上十万元以下罚款。
第三十五条 开发利用项目或者涉河建设项目造成河道淤积的，由水务主管部门责令限期清淤疏浚河道，并处十万元以上二十万元以下罚款；逾期不清淤疏浚的，由水务主管部门组织清淤疏浚，费用由违法行为人承担。
第三十六条 施工单位因违反本条例规定受到行政处罚或者有其他有关违法犯罪行为的，市建设部门应当记入不良行为记录。
第三十七条 主管部门或者其他相关部门及其工作人员违反本条例规定不履行职责的，依照有关法律、法规的规定，追究主要负责人和其他直接责任人员行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十八条 对本条例规定的罚款处罚，市水务主管部门应当在本条例施行之日起六个月内制定具体实施标准。
第三十九条 本条例自2011年6月1日起施行。
