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严格规则主义及其对中国宪政之影响


四川省司法厅 谢维雁



〔英 文 名〕Influence of Doctrine of Strict Rules on China’s Constitutionalism.

〔内容简介〕严格规则主义是一种力图在司法活动中排除自由裁量的观念，我们必须克服它对宪政的消极影响，包括：宪法规范重实体轻程序，宪法实施依靠外在强制与监督，宪法被排除在司法领域之外，人权不能得到切实保障及宪政民主程度不高。

〔关 键 词〕严格规则主义 宪政 影响

严格规则主义是一种力图在司法活动中排除自由裁量的观念，它曾是欧洲大陆法国家居于主导地位的司法观念。中国在近代法制现代化进程中，加入了大陆法系国家的行列，自然也受到了这一司法观念的影响。其实，严格规则主义也是中国传统法律文化题中应有之义。可以说，近代中国正是因为具有与大陆法系国家相同的严格规则主义传统，再加之二者相近的国家主义观念、法典编纂观念及相近的思维方式和审判方式，才加入了大陆法系国家行列的。[1]虽然从根本上说，我国宪法被排除在司法之外，但是，严格规则主义对宪政的影响是全方面的，包括立宪、行宪、护宪[宪法监督]的全过程以及人权保障、民主制度等内容，在一定程度上导致了中国宪政建设的偏离。研究严格规则主义对宪政的影响，将有利于反思中国宪政的发展思路。

大陆法系国家的法律即成文法均具有严格规则主义的特点。首先，严格规则主义与公法、私法的划分传统相伴随。由古罗马注释法学派创立并为大陆法国家法律实践所强化的公法与私法的划分，依据有二，其一是“统治者与统治者之间的关系有其特有的问题，仅就一般利益与特殊利益不能在同一架天平上衡量而论，这类关系也要求其规定不同于私人间关系的规定。”其二是“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力。”[2]公、私法的划分与严格规则主义的关联在于：第一，这种法律分类“十分强调和相信形式上的定义以及定义之间差别的有效性和适用性”。[3]这是公、私法分类的逻辑前提，它构成了法律严格规则主义的实质意义。第二，私法自治理论的形成，促进了限制公共权力、保障个人权利的近、现代公法[特别是宪法]观念的产生。有关私法自治的思想集中反映在十九世纪法国、奥地利、意大利、德国的民法典中，这些法典被认为发挥着类似宪法的某些作用，[4]即对个人财产权和契约自由的强调，保证个人权利不受侵犯。对政府权力的限制，是私法自治的进一步要求，人们认识到“国家不再受神权君主的统治，应该按照符合理性的方式组织起来，尤其重要的是有效地保证公民的自然权利，反对滥用权力”，[5]自然法学说是私法自治的理论表达。限制政府权力、保障私权的现代宪法观念，是私法自治理论发展的逻辑结果。私法自治、宪政价值均通过严格规则予以实现，“19世纪的欧洲大陆基本上处于绝对严格规则主义的时代。”[6]

其次，严格规则主义同大陆法系法典编纂的传统相联系。[7]大陆法历史中仅有的两次大规模法典编纂即查士丁尼的法典编纂和19世纪欧陆诸国的法典编纂，都与严格规则主义相关联。查士丁尼的法典编纂使罗马法失去了其体系的灵活性或适应性因素，并演变成绝对严格规则主义的模式。[8]19世纪欧陆诸国法典的编纂，是查士丁尼法典编纂的“复兴”，但严格规则主义达到了顶峰。严格规则主义19世纪在欧洲大陆的盛行，深受当时欧洲资本主义自由经济、三权分立政治理论、理性主义意识形态的影响。[9]严格规则主义是成文法的内在要求，“成文法的形式即意味着立法者和司法者在人民的监督下立法和司法，防止立法的任性和司法的专横，给可能使性的烈马戴上了笼头”。[10]到19世纪下半叶，大陆法系国家发生了吸收自由裁量主义因素的变化，[11]并最终形成严格规则与自由裁量并立的以民法基本原则处理法律局限性的模式。[12]

严格规则主义也是中国传统法律观念中潜在的重要组成部分。古代法家主张法令要具有绝对权威，任何人都要按法令办事。[13]法律由君主“独制”，法律的绝对权威即君主的绝对权威，这意味着法律被不折不扣地贯彻执行是君主意志的完全体现。这是一种在君主之下的严格规则主义，只对具体执行法律的各级官吏才有意义，君主享有绝对的自由裁量权。严格规则主义的实现，一方面依靠外在强制力，君主“抱法处势”，[14]官吏严于执法；另一方面依靠道德教化，主张“以法为教”、“以吏为师”，力图达到人人知法且自觉严格守法。由于中国“重刑轻民，以刑为主”的传统，严格规则主义在古代司法中主要体现为绝对法定刑主义，即立法者尽量在罪行与刑罚及其赎换刑之间确定一一对应的数量关系，力图避免法官的自由裁量，有人将之概括为“量刑的机械化”。[15]中国近代法制现代化是以法典的现代化为指归的，清末修律和当代的一系列立法，无不主要以法典现代化为诉求对象。法典化运动，一方面使传统中严格规则主义得以保留，另一方面又因对大陆法系国家法律观念的“移植”而得到强化。[16]

严格规则主义对我国法治建设的影响是深刻而全面的，遗憾的是至今未见有较全面而深刻的分析。限于本文意旨及篇幅，笔者在此仅粗略分析严格规则主义对宪政的影响。在具体分析之前，必须明确，我们不宜用是非对错来对严格规则主义进行价值判断。严格规则主义反映了一种追求法律条文与社会现实绝对统一、绝对和谐一致的法律理想主义，可以把它看作是法治的最高境界。强调严格执法与严格守法是其合理的价值内核，其偏差在于将这一合理价值绝对化。众所周知，近10余年来强调严格执法和严格守法对推动我国宪政、法治建设起到了积极的作用。但是，“任何最优方案都只能获得廉价的、理论意义上的喝彩而为现实所拒斥。”[17]严格规则主义几乎不可能真正实现，勉强施行必然带来消极后果。对宪政而言，其影响主要是：

1、宪法规范重实体而轻程序，重程序的外在价值而轻程序的内在价值。在严格规则主义条件下，人们预期法典的运用将足以解决人类社会所产生的一切问题。法官不折不扣地适用这些条文，他们只能简单地充当法律的喉舌。这被称为法官的“售货机模式”。[18]“大陆法系审判过程所呈现出来的画面是一种典型的机械式活动的操作图，法官酷似一种专门的工匠”，“法官的形象就是立法者所设计和建造的机器的操作者，法官本身的作用也与机器无异”。[19]司法的关键是法典中实体规则的实现，程序附属于实体，仅仅是保证实体目标即程序的结果正确的工具，只要结果公正，程序过程无关紧要。严格规则主义并不意味着完全没有程序，而只是程序本身没有独立的价值。这一点在我国宪法中体现明显，现行宪法中实体规定非常完备，程序性条款却“过少不严密，过粗不细密”。[20]甚至在宪法学的研究中也“多注重国体政体、权利义务等实体部分，于程序问题不免有轻视之嫌”。[21]至于宪法程序的价值至今仍有人认为，“宪政的程序没有自己独立的价值”。[22]人们似乎认为，正义问题在立宪和修宪即宪法规范中即已全部解决，程序公正与否以及是否有效益，是否尊重人的尊严等无关宏旨。

2、缺乏宪法主体间内在制约机制，宪法规范的实现依靠外部环境与外在监督，宪法主体须具有极高素质。这是由程序缺乏及程序工具观所导。“公正的程序本身就意味着它具有一整套能够保证法律准确适用的措施和手段，并且由此形成保障法律准确适用的常规机制。”[23]严格规则主义条件下，宪法程序的缺乏及对于宪法实体的从属地位，使宪法主体之间不能运用程序来进行博奕、交涉、协商从而达到有效制衡，宪法主体也不能因程序而自律。宪政目标的实现依赖于如下的条件：①良好的外部环境，如自由的经济制度，民主的市民政治，人文的文化背景等。体现于宪法实体规定中的宪政目标须与外部环境协调一致，宪政主体严格行宪不是来自宪法本身的“依据”[如程序约束]，而是来自自由的经济、民主的政治、开放的文化甚至还有约定 成的习惯的支持。自由经济、民主政治及开放的文化是早期大陆法国家如法国等宪政一举成功的重要原因，也是后大陆法国家如中国虽经数十年努力至今仍未建成宪政的根本症结。②完善而有效的外在监督。缺乏程序主体之间的意思沟通或交涉，宪法主体得不到对象主体的回应，也不能通过对象主体的反应来调整自己的行为，并检验宪政目标的社会效果。同时，由于缺乏主体之间的制衡及自律，宪法主体可能滥用权力而不自知。强化外在监督是严格规则主义条件下实行宪政的必然选择，也是严格规则主义本身得以实现的重要条件。③公民须普遍具有高素质。宪政的目标寓于实体规定之中，宪法实体规定就是程序的结果。公民必须具有较高的宪法、法律意识与水平，才能够准确地理解并找出宪法规范中的实体结果，否则宪法会被无意识违反，宪法权利被侵犯也不自知。公民的高素质，是宪政目标自动实现的保证。人人都是宪法专家，宪法条文方可能“严格”实施。中国当代正轰轰烈烈进行的普法宣传，在一定程度上反映了这一趋势。须指出，由于法律水平的不同，换言之即人们对法律特别是实体规定认识的差异，可能导致对实体结果正误判定的不确定性。随之而来的对法律条文简明、确定性的不懈追求，是严格规则主义这一趋势的附产品。

3、宪法几乎被排除在司法之处，宪法悬置与“细则化”并存，缺乏违宪审查机制，修宪频繁，宪法权威低落。在严格规则主义下，立法者凭着对理性的盲目信仰，力图建立一个包罗万象的法典体系，把法律的调节之手伸进社会生活的每一个角落，追求详尽具体、无微不至的规定。十八、十九世纪欧洲大陆法国家的法典运动是其典型。[24]中国最近的几部宪法都力图对经济制度和文化制度特别是经济制度作较完备的规定，1988年以来针对82年宪法的三次修宪都集中体现了经济制度方面的大幅度变化，在某种程度上也是受严格规则主义的影响。法典越完备、越具体，其规定越难以与变动不居的社会现实相协调。久之必然导致宪法规范悬置[即宪法规定由于客观条件变化或主观原因在现实生活中不能实现]。最高法院在1955年和1986年的两个“批复”禁止在司法判决中引用宪法条文，其实这并不是我国宪法难以司法化的原因，而是严格规则主义的宪法难以在现实生活中实现的结果。如允许法院判决引用宪法条文，则必定允许当事人及其律师将宪法条文作为其主张之法律依据。由于缺乏相关制度与程序，政府与法院将难以应付；同时，宪法条文本来就难以实现，司法化的结果只能是加剧或激化宪法与社会现实的冲突。因此，将宪法排除在司法领域之外势所必然。宪法实施的另一个理论由此得到强化：宪法与其他法律是“母子”关系，“子”法依据“母”法制定，是“母”法的具体化，“子”法的效力来自于“母”法，“子”法的制定即“母”法的实施。为保证宪法规范的落实，必须制定一系列完备、配套的法律，并予以严格实施。宪法的效力依托于这些法律，宪法的实施被置换为法律的实施，法律俨然是宪法的“实施细则”，我把这种倾向称为宪法的“细则化”。[25]宪法的“细则化”，严重侵蚀了宪法的法律性。宪法的“细则”实际上就是宪法条文的详尽展开和解释，而宪法本身规定的宪法解释则形同虚设。[26]依据严格规则主义的理论，“细则”严格依据宪法条文制定，因此，理论上不存在违宪之说，实践中也不存在违宪审查机制。违宪审查的缺乏，进一步使宪法的法律性及权威丧失殆尽，并最终使宪法沦为“政治宣言”。[27]而且，在严格规则主义条件下，宪法与社会生活“短路”连接，“保守”、“落后”的宪法难以跟上变动不居的社会现实。频繁修宪反映了宪法试图与时代保持一致的努力。“司法是法律完善的途径。”[28]宪法被排除在司法之外，缺乏违宪审查，宪法成为“圣物”，失去了在实践中说理、论证的途径，这极大妨碍了宪法自身及宪政学说的发展。

4、人权得不到切实保障，宪政民主的程度不高。人权的切实保障，是现代宪政首要的和终极的价值目标。在严格规则主义下，人权的保障大打折扣。上文提到的程序及违宪审查机制的缺乏、司法领域对宪法的排除，已揭示了宪法条文难以在社会生活中完全实现的缘由，这自然包括宪法中的人权规范。严格规则主义对人权保障的影响，表现在：一是在观念上，大陆法国家宪法作为成文法律所具有的普遍性技术特点[29]使宪法只注意其适用对象的一般性，而忽视其特殊性，宪法常常在获得了一般正义的同时丧失了个别正义，获得了普遍人权的保障而丧失了具体人权的保障。日本宪法学家佐藤功在比较英、法两国宪法史时指出，“英国宪法完全是历史的产物，是由于许多无意识的因素而形成的，”“法国的宪法则是有意识的产物”，“英国人追求的是经验的真理，而法国人追求的是绝对的真理”。[30]宪法作为有意识的产物，追求绝对真理，是大陆法国家宪法的共同特征，这也是大陆法国家成文法所具有的普遍性技术特点的反映。二是在实践中，人权的司法保障很不充分。在西方，一般认为，“一旦把人权托付给法院这种制度设置，人权就有保障”。[31]而在中国，由于宪法被排除在司法领域之外，宪法人权的保障并未进入司法。而且，即使经其他法律 “细则化”的宪法人权规范能够进入司法领域，也因为严格规则主义在司法过程中的贯彻，法官丧失了对具体人权、个别正义的衡平功能。确定性是成文法的另一个技术特点，[32]这与民主大异其趣。作为一种政治组织形式的民主的根本特征是“所指对象的不确性”，即“在民主制度中，政治过程的结果在某种程度上不是取决于参与者在包括生产关系和政治制度在内的各种社会关系中的地位。”“在民主制度下任何人都不能够肯定他们的利益最终将占上风”，“所有的力量都必须反复进行斗争来实现自己的利益”，“没有人能等待事后对结果加以调整，每一个人必须将其利益置于竞争和不确定性之下”。[33]作为民主政治制度化、法律化基本形式的成文宪法，处于确定性与不确定性的内在紧张之中，宪政的关键便是在二者之间划定一个限度。然而，在缺乏完备公正程序，宪法权威低落且对违宪无恰当机制进行校正的情形下，宪法规范难以获得普遍遵从，宪政民主程度不高。


注释：

[1]具体分析参见郝铁川：《当代中国与法制现代化》，浙江人民出版社1999年，40—51页。

[2][5]〔法〕勒内·达维德：《当代主要法律体系》漆竹生译，上海译文出版社1984年，74页、75页。

[3]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年，118页。

[4]〔美〕约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》，知识出版社1984年，转摘自肖金泉主编：《世界法律思想宝库》，中国政法大学出版社1992年，528页。

[6][7][8][10][11][12][17]徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1992年，152页、193页、193页、133页、230页、314页、317页。

[9]参见徐国栋：《民法基本原则解释》，154—177页的分析。

[13]杨鹤皋主编：《中国法律思想史》，北京大学出版社1988年第1版，157页。

[14]武树臣主编：《中国传统法律文化辞典》，北京大学出版社1999年，36页“抱法处势”条：君主应以法为本，即“抱法”；集权于一身，即“处势”。该条还说：韩非认为“势”即君主凌驾于一切之上的地位，是君主推行“法治”的保障。只有有“势”的君主，才能令行禁止。笔者认为，“处势”之君主是严格规则主义实现的最大外在强制力量。

国家旅游局


中华人民共和国国家旅游局令
第13号

《旅游规划设计单位资质认定暂行办法 》已经2000年11月2日国家旅游局局长办公室会议通过，现予以发布，自发布之日起施行。

局长：何光暐
二000年十一月二十二日

旅游规划设计单位资质认定暂行办法

第一章　总则

第一条　为了规范旅游规划设计活动，加强对旅游规划设计单位的管理，提高旅游规划设计质
　　　　量，保障委托方和受委托方的合法权益，促进旅游业长远发展，制定本办法。
第二条　本办法是用于全国专业旅游规划设计单位和事业、企业单位所属承担旅游规划设计任务的单位。
第三条　凡从事旅游规划设计活动的单位，应当具有法人资格。
第四条　旅游规划设计单位可以从事以下业务；
（一）编制下列旅游规划：
1、跨区域旅游业发展规划；
2、区域旅游业发展规划；
3、旅游区规划，包括总体规划、旅游项目规划、控制性详细规划和修建性详细规划等。
（二）与旅游规划设计相关的咨询服务。

第二章 旅游规划设计单位的资质标准

第五条 旅游规划设计单位分为甲、乙、丙三级。
第六条 甲级旅游规划设计单位应当符合下列条件；

（一）旅游规划设计技术力量雄厚，专业配置齐全，具有高级技术职称的规划设计人员占规划设计人员总量的比例不小于四分之一，并具有旅游、市场营销、区域规划、环保、城市规划、建筑和道路交通等各专业大学本科以上学历的规划设计人员；
（二）独立承担过省级（含省级）以上旅游发展规划或五个以上大型旅游区规划；
（三）旅游规划设计成果具有国内同领域的领先水平；
（四）注册资金不少于100万元人民币。

第七条 乙级旅游规划设计单位应当符合以下条件：

（一）旅游规划设计技术力量强，专业配置齐全，具有高级技术职称的规划设计人员占规划设计人员总量的比例不小于六分之一，并具有旅游、市场营销、区域规划、环保、城市规划、建筑和道路交通等各专业大专以上学历的规划设计人员；
（二）独立承担过市级（含市级）以上旅游发展规划或三个以上大型旅游区规划；
（三）旅游规划设计成果具有国内同领域的领先水平；
（四）注册资金不少于50万元人民币。

第八条 丙级旅游规划设计单位应当符合以下条件：
（一）旅游规划设计技术力量较强，专业配置齐全，具有高级技术职称的规划设计人员占规划设计人员总量的比例不小于十分之一，并具有旅游、市场营销、区域规划、环保、城市规划、建筑和道路交通等各专业的规划设计人员；
（二）独立承担过县级（含县级）以上旅游发展规划或旅游区规划；
（三）注册资金不少于20万元人民币。

第三章 资质认定与管理

第九条 申请人认定旅游规划设计资质，必须提供下列文件或材料：
（一）法人资格证明；
（二）固定的营业场所；
（三）必要的营业设施证明；
（四）相关的规章制度和内部管理制度；
（五）已有的规划设计成果及鉴定；
（六）规划设计人员的专业、学历、职称证明；
（七）相关的科研成果。

第十条 甲、乙级旅游规划设计单位的资质由国家旅游局认定。

地方规划设计单位申请甲、乙级旅游规划资质认定的，应当向所在地的省级旅游局提出，经省级旅游局初审后，向国家旅游局推荐，由国家旅游局认定；国务院部门所属单位、国家级科研机构及其所属单位申请甲、乙级旅游规划资质认定的，直接向国家旅游局提出。

丙级旅游规划设计单位的资质，由省旅游局直接认定，并报国家旅游局备案。

第十一条 旅游规划设计单位资质证书由国家旅游局统一印制，省级以上旅游局颁发。

第十二条 旅游规划设计人员，实行统一备案制度。

各旅游规划设计单位的规划设计人员及其专业、学历和职称，经省级旅游局审核后，报国家旅游局备案。

第十三条 旅游规划设计单位资质每两年由原初审部门进行一次检查，对不具备原资质等级条件的，原认定部门应当作出降低其资质等级的决定；对具备更高等级条件的，规划设计单位可提出晋级申请。

第十四条 旅游规划设计单位被撤销或解散的，应当向原认定部门办理注销手续。

旅游规划设计单位的合并须重新申请资质等级。

第十五条 旅游规划设计单位提交的规划和设计文件，必须在文件封面注明单位资质等级和资质证书编号。

第十六条 旅游规划设计单位资质证书是从事旅游规划设计业务的资质凭证，只限持证单位使用，不得转让。

第四章　附则

第十七条 本办法由国家旅游局负责解释。

第十八条 本办法自发布之日起施行。