偷越国（边）境刍议
关键词：
偷越国（边）境 构成要件 边境制度 出入境许可 拟制国（边）界
内容简介：
偷越国（边）境是一种常见的违法犯罪行为，情节严重的构成犯罪。国（边）界，国（边）境，国（边）境制度具有不同的含义。偷越国（边）境的性质是违反我国国（边）境管理法规所确认和保护的出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度。
偷越国（边）境的外在表现形式是可以分为四种，即未经出境许可；未经入境许可；不从指定口岸通行；不经过边防检查。符合其中任何一个或者多个表现的出入境行为，都是偷越国（边）境。
偷越国（边）界的构成要件，可以分为主体、客体、主观方面和客观方面四部分。实际越界不是构成要件，但是会产生法律后果。
偷越国（边）境是行为犯。边防检查一线可以看作法律的拟制国（边）界。在认定既遂的行为程度上，应当参考合法出入境的情况，根据具体情况分别认定持伪假证接受检查、登上或即将登上出境的交通工具、事实入境等为行为既遂。
作者：刘建昆
偷越国（边）境刍议
“偷越国（边）境”一词作为法律术语，始见于我国1979年《刑法》的“组织运送他人偷越国（边）境罪”，阐发于全国人民代表大会常务委员会《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境的补充规定》，其第五条规定：“偷越国（边）境的，公安机关可以处十五日以下拘留，单处或者并处一千元以上五千元以下罚款。”其后，1997年刑法继承了前法的用法，《刑法》第三百二十二条规定：“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”
由于世界各国的法律文化传统不同，对于“偷越国(边)境”这种社会现象的称谓和表述也各不相同，有的称之为“偷渡”、“偷私渡”，也有的国家称之为“人口走私”，但大多数国家在正式的法律文本中大都用“偷渡”和“非法移民”这两个概念。我国实践中则常常使用“偷渡”一词。①
在我国有关行政法和刑法中，“偷越国（边）境”经常与“非法出入境”等相关概念混用；由于其视角不同，兼之法律规定相对简略，在对该概念的内涵和外延在认识上至今含混不清。主要包括一下几种看法：
1．偷越国（边）境行为，即指违反我国国（边）境管理法律法规，非法出入我国国（边）境的行为。②
2．偷越国（边）境，指违反出入国（边）境的管理法规，不经规定的口岸、关卡私自出入我国的国（边）境，或者未办理合法的手续，或者骗取出入境证件，经口岸、关卡蒙混出入我国国（边）境。偷越除了从陆地非法出入国（边）境外，还包括从海上或者空中偷渡。③
3．偷越国（边）境又称偷渡偷国（边）境，简称偷渡，是妨害社会秩序行为中妨害国（边）境管理的违法行为，指违反边境管理法规，不经批准，不持合法证件，不经指定对外口岸、地点，非法出入国（边）境的行为。①
4．不具有合法进入目的国（地区）权利（资格）的中国公民、外国公民或无国籍人，违反我国边检法律法规的规定，未持出入境证件，或持用伪假、他人、无效、骗取的出入境证件，非法出入我国国（边）境，扰乱出入境秩序的行为。②
以上表述内涵各自不同，其外延也有很大差距，都没有充分反映出该行为的法律特征。
要弄清什么是偷越国（边）境行为，必须清楚什么是国（边）境，因此，必须严格区分国（边）境与国（边）界的区别。在国际法学一般认为，国（边）境是指国家边界两侧的一定区域。③国界和边界，在国际法上是通用的概念，我国习惯上专称与港澳台的分界线为边界。④国（边）界是确定国家领土主权范围的重要概念，是一条划分一国领土与他国领土或与国家管辖范围之外区域的线。在国际法上，陆地边界与海洋边界由于国际条约等规定不同，边界制度差异很大。
国（边）境制度则是保障边境地区及其各种活动的一系列法律规章和习惯做法。国（边）境制度主要有两个方面的来源：第一，国家的国内法律和政策，如国家制定的确保其边界安全的警戒巡逻制度、海关与卫生检疫制度、人员和货物的出入境制度等。第二，相邻国家之间签订的双边协定，维护其共同的边境地区，如边境秩序、边界和界标的维护、界水的利用、过境来往制度、自然资源的利用和保护等。⑤
我国立法实践采用“偷越国（边）境”这一概念，而不是“偷越国（边）界”；并在刑法分则中纳入妨害社会管理秩序罪第三节妨害国（边）境管理罪，正是充分考虑到这一问题，应该说是科学的，经过深思熟虑的。这里说的国（边）境，当然不是国（边）界，也不是国（边）界两侧的一定区域，而是特指国（边）境管理制度。对于偷越国（边）境的内涵和外延，乃至其他法律问题的理解差异，莫不源于此。因此，研究偷越国（边）境的，必须对我国现有的国（边）境制度①进行简要说明。
从我国现行的人员出入境制度看，最根本的是以下两个方面的规定：
一．出入境许可制度。②无论是我国公民还是外国公民，出入境都必须经过政府许可。又具体可分为出境许可制度和入境许可制度；该许可在文件上表现为出入境证件，包括各种护照，海员证等，以及入境签证。该制度主要国内法依据是：
1．《中华人民共和国公民出境入境管理法》③第二条“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。”第五条“中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，除本法第八条规定的情形外，都可以得到批准。公安机关对中国公民因私事出境的申请，应当在规定的时间内作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
3．《中华人民共和国外国人入境出境管理法》④第七条“外国人申请各项签证，应当提供有效护照，必要时提供有关证明。”第六条“外国人入境，应当向中国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关申请办理签证。在特定情况下，依照国务院规定，外国人也可以向中国政府主管机关指定口岸的签证机关申请办理签证。”
二．指定口岸通行制度和边防检查制度。应该说，为了能够维护主权，出入境许可制度是所有制度的根基；而指定口岸通行制度和边防检查制度则是为了确保出落实，方便管理的必不可缺的手段，是附属的制度。这里包括两项内容：
中国公民和外国公民出入我国国境，必须从我国指定的对外开放口岸出入。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第三条规定：“外国人入境、出境、过境，必须从对外国人开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”《中华人民共和国公民出境入境管理法》第三条规定“中国公民出境、入境，从对外开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”
出入境必须接受边防检查。边防检查的目的是“为维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，便利出境、入境的人员和交通运输工具的通行”①其实际职责中虽职责较多，但是主要是检查出入境人员的许可情况，防范违法行为。②
在上述制度的框架下，我国颁布的许多法律法规，规范各类行为，对违反上述制度的种种行为进行打击处理。对偷越国（边）境的行为的行政和刑事制裁，便是其中之一。我国刑法“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境”的规定从语言表达上看过于笼统，没有确指；兼之我国国（边）境管理法规芜杂，但是从该行为属性来看，凡是出入境行为缺乏出境许可制度、入境许可制度及其派生的指定口岸通行制度和边防检查制度四个制度要件其中的任何一个或多个都是偷越国（边）境。这是其最本质的特征。任何列仅举该行为外在表现的定义无论如何不能说是科学和严谨的。
至此，偷越国（边）境的概念本质应该清楚了，那就是行为人对于出入境许可制度的藐视。可以描述为：偷越国（边）境活动，是指一切故意违反我国关于出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度和边防检查制度，按照法律规定应予惩罚的行为。③
对偷越国（边）境的本质清楚认识，可以解决上长期困扰实践部门的大量问题。
一．可以合理涵盖该类违法的具体表现。
定居的人民，确定的领土，政府，主权，是国家之所以成为国家的四个要素。国家的出入境制度，与四个要素均密切相关，在性质上必然是是国家主权事项，属于中央事权，国家行为。①各国莫不对此加以特殊规定。但是在操作层面上，其性质仍然属于行政许可，即“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”②与其相对应，出入境证件则属于行政机关作出准予行政许可的决定，向申请人颁发的行政许可证件。
对于一切行政许可来说，都存在一下两种典型的违反许可制度的手段：
（一）未经许可擅自从事活动。
《行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
未经许可擅自从事活动的一个特例是使用伪造、变造的证件从事活动。使用伪造、变造的证件在本质上就是未经许可擅自从事，但是更具有欺骗性。同时，依牵连理论该行为同时可能涉及伪造、变造国家机关证件或公文、印章。
（二）隐瞒欺骗贿赂取得许可。
申请人申请行政许可，本应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。但是在许可实施过程中，各种非法行为也同时大行其道。《行政许可法》对此有明文规定：隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
前述两类情形在偷越国（边）境实践中来看，都是大量存在的，但是却复杂的多。一项完整合法的出入境活动包含了合法四个要件，而违法行为的表现必然多样化。可以具体分为：
1. 未经出境许可的。凡是我国公民未持有护照，或者非法入境的外国人，以任何方式越境，都是未经出境许可出境。实践中，没有出境许可就不可能得到入境国的出境许可，在边防检查中也不可能通过，所以大多不经口岸和边防检查，而是从非口岸出境，或者从口岸合法交通工具夹带出境，可能同时缺乏四个要件。
2. 未经入境许可。我国境内公民，没有取得入境国许可出境的，或者我境外公民和境外外国人（无论是否持有当地的出境许可）未经我国入境许可，也是偷越国（边）境。该行为与第一种情形类似，缺乏的往往是四要件中的四个或者三个。值得指出的是，两国根据条约协定互免签证的，根据国际法效力等于或大于国内法的原则，是根据法律规定不许不许可的情形，属于特殊规定，应当排除其违法性。
3. 未从指定口岸出境。即使取得了出境许可和入境许可，但是不从口岸入境，也应当认定为是偷越国（边）境。凡是不经制定口岸的，必然不能经过边防检查。其往往同时缺乏两个要件。表现为护照上没有加盖验讫章。
成都市结核病防治管理办法
四川省成都市人民政府
成都市结核病防治管理办法
成都市人民政府
（1998年10月30日以成府发［1998］161号文件发布）
第一章 总 则
第一条 为预防和控制结核病的传播与流行，保障人体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律法规的规定，结合成都市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的一切单位和个人，必须遵守本办法。
第三条 市和区（市）县卫生行政部门负责制订本行政区域的结核病防治规划，并对结核病防治实行统一监督管理。
第四条 市和区（市）县结核病防治机构受同级卫生行政部门委托，承担本辖区结核病防治监督管理的日常工作和结核病归口管理工作。
第二章 卡介苗接种
第五条 卡介苗接种按儿童计划免疫规划，由市和区（市）县卫生防疫机构负责组织实施。
第六条 接种卡介苗的对象、时间和程序，应严格遵守计划免疫接种的有关规定。
第七条 接种卡介苗的工作人员必须经过市卫生行政部门组织的专业技术培训，并取得市卫生行政部门统一制发的合格证后，方可从事接种工作。
第八条 各接种点接种卡介苗发生差错事故和异常反应时，必须立即采取措施对受种者进行抢救和治疗，并如实报告所在区（市）县卫生防疫机构。
第九条 各接种点须填写计划免疫接种证、预防接种卡片和接种登记表，并及时统计上报。
第三章 病人发现与登记管理
第十条 结核病防治机构应密切注意本地区结核病疫情，按规定开展流行病学调查，做到早期发现、合理治疗。
第十一条 医疗预防保健机构发现可疑肺结核病人和肺结核病人应当报当地结核病防治机构进行统一的检查、督导化疗与管理；并在《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病报告的时限（城镇12小时，农村24小时）内，向所在区（市）县结核病防治机构呈报疫情报告卡。
第十二条 各级结核病防治机构在接到肺结核病疫情报告后，必须在规定时间（城镇三天，农村一周）内进行检诊核实。
第十三条 下列人员应当按规定进行预防性结核病体检。凡发现肺部X光检查有阳性改变的，应按本办法第十一条的规定处理：
（一）新参加工作、参军、入学的人员；
（二）本办法第二十五条规定的从业人员；
（三）接触粉尘和有害气体的厂矿企业职工；
（四）排菌期肺结核病人的家属及其密切接触者；
（五）国务院卫生行政部门规定的其他人员。
第十四条 发生结核病暴发、流行的单位，必须接受结核病防治机构的集体检查和流行病学调查，并采取有效措施控制疫情蔓延。
第十五条 各级结核病防治机构负责组织实施对菌阳肺结核病人实行全程督导化疗管理，对菌阴肺结核病人实行全程化疗管理。
第十六条 各区（市）县结核病防治机构应有专人负责本地区肺结核病人的登记和化疗管理，并按规定向市结核病防治机构及当地卫生行政部门报告疫情资料。
市结核病防治机构负责对全市活动性肺结核病人实行中心登记，对结核病疫情进行动态监测和管理。
第四章 病人治疗
第十七条 市结核病防治机构是本市结核病专业医疗机构，负责全市结核病的医疗、技术指导工作。
锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区五城区（含成都高新技术产业开发区）内的肺结核病人，由市结核病防治机构负责组织符合本办法第十八条规定的医疗机构开展治疗工作。其他区（市）县肺结核病人的门诊和住院治疗，由所在区（市）县卫生行政部门推荐二至三个医疗卫生
单位，报市卫生行政部门核准后负责。
第十八条 承担科研教学任务的大型医疗机构、驻蓉专业系统结核病医疗机构和远离市区的独立工矿区大型企业医疗机构经市卫生行政部门批准后，可以收治核准范围内的住院肺结核病人。
第十九条 经市卫生行政部门批准可以收治肺结核病人的医疗机构，必须严格按照《全国结核病防治工作手册》统一的化疗方案对肺结核病人进行规范的全程督导化疗，并接受市结核病防治机构的业务指导；对未愈出院的病人应当立即转至当地结核病防治机构继续实施督导化疗，完成
规定的疗程。
第二十条 经市卫生行政部门批准可以收治肺结核病人的驻蓉大型企业的医疗机构，还应承担本系统或本单位职工中肺结核病人的发现、登记报告和化疗管理工作，接受市结核病防治机构的业务指导和监督。
第二十一条 未经市卫生行政部门批准，任何医疗机构不得截留、收治或变相截留、收治肺结核病人，但首诊除外；不得以任何形式进行诊治肺结核病的广告宣传。
第二十二条 医疗机构必须实行首诊负责制，对危重肺结核病人及危重可疑肺结核病人应及时实施抢救，待无生命危险时再转诊至结核病防治机构。
第二十三条 肺结核病人一经发现，必须及时治疗。
肺结核病人只有在市结核病防治机构及经市卫生行政部门批准可以收治肺结核病人的医疗机构进行治疗所产生的费用，公费、劳保医疗及工伤保险管理机构方可按照有关规定予以报销。
第二十四条 公费、劳保医疗及工伤保险管理机构应在经市卫生行政部门批准可以收治肺结核病人的医疗机构（含市结核病防治机构）中选择确定片区医疗机构。
第五章 防止传染
第二十五条 结核病防治机构或指定的医疗预防保健机构，对下列从业人员中患有传染性肺结核病者，除按规定通知当地卫生监督管理机构外，还应通知患者所在单位为其另行安排适当工作：
（一）食品、药品、化妆品从业人员；
（二）《公共场所卫生管理条例》规定范围内的从业人员；
（三）教育、托幼单位的从业人员；
（四）国务院卫生行政部门规定的其他从业人员。
第二十六条 结核病防治机构、医疗预防保健机构和肺结核病病人，必须按照卫生防疫机构的要求对结核菌污染的污水、肺结核病人的排泄物和痰液进行消毒或卫生处理。
第二十七条 对从事结核病预防、医疗、科研、教学的人员，以及在工作中经常接触结核菌的其他人员，有关单位应根据国家规定，采取有效的防护措施和医疗预防保健措施。
第二十八条 市和区（市）县结核病防治机构的传染病管理监督员执行公务时，有关单位和个人必须给予协助，提供所需的资料、情况；传染病管理监督员必须为提供情况的单位和个人保守秘密。
第六章 奖励与处罚
第二十九条 对认真执行本办法，在结核病防治工作中取得显著成绩者，由市或区（市）县卫生行政部门给予表彰和奖励。
第三十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市或区（市）县卫生行政部门责令限期改正，处以五千元以下的罚款；情节较严重的，处以五千元以上二万元以下的罚款，并对直接负责的主管责任人员和其它直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依
法追究刑事责任。
（一）不按规定接种卡介苗或接种卡介苗出现差错事故而迟报瞒报的；
（二）不按规定组织从业人员进行结核病预防性体检，或准许、纵容传染性肺结核病人从事本办法第二十五条规定工作的；
（三）未按规定填报疫情报告卡，或未按《全国结核病防治工作手册》实施全程督导及正规化疗的；
（四）未经市卫生行政部门批准收治肺结核病人的；
（五）结核病流行的单位，不接受结核病防治机构进行集体检查或不采取有效措施控制疫情蔓延的。
前款所称情节较严重，是指有下列情形之一者：
（一）造成结核病暴发、流行或造成卡介苗接种重大事故的；
（二）截留收治结核病人，造成病人不规律服药，成为复治病例、难治性病例或造成结核病人死亡的；
（三）拒不执行本办法，屡经教育仍继续违反的。
第三十一条 区（市）县卫生行政部门可以作出一万元以下（含一万元）罚款的决定；决定处以一万元以上罚款的，须报市卫生行政部门批准。
第三十二条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十三条 罚款的款项按照有关法律、法规规定办理。
第七章 附 则
第三十四条 本办法有关用语定义如下：
结核病防治机构：指具有卫生防疫机构和医疗机构双重性质的市结核病防治院和承担结核病防治任务的区（市）县卫生防疫机构中的结防科（所）。
结核病归口管理：指对肺结核病病例的发现、报告、转诊、登记、治疗和化疗管理等各环节实行统一的管理。
第三十五条 本办法具体应用中的问题由市卫生行政部门负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
1998年10月30日
