古语云，宁拆十座庙，不拆一桩婚。如果非得离婚，好聚好散是最好的结局，夫妻双方协商一致，在民政局登记离婚即可。较坏的结果就是为离婚对簿公堂，最坏的结果是婚姻一方连与对方对簿公堂的机会都不给，恶意逃避，无限拖延。法律规定离婚案件原则上应当本人亲自出庭，下落不明和有特殊情况无法出庭的可以缺席审理，除此之外其他离婚案件一般不得适用缺席判决。但这条规定在实践中被滥用的案例时有发生。①一些离婚案件被告既非下落不明也非“特殊情况”，而是恶意逃避诉讼，法院该如何在原告的婚姻自由与被告的诉权之间平衡？虽然法律规定对不到庭无法查清事实的当事人可以拘传到庭，但实际工作中鲜有对离婚当事人拘传。针对上述问题，有必要明晰“下落不明”与“特殊情况无法出庭”的适用条件，以及对无正当理由拒不到庭的离婚当事人是应拘传还是缺席审理。
一、离婚案件不能缺席审的原则及例外
（一）原则：不能缺席审理
《民事诉讼法》第六十二条第一款规定，离婚案件有诉讼代理人的，本人除不能表达意志的以外，仍应出庭。确定了离婚案件一般不能缺席审理的原则。②其法理在于：其一，离婚案件属于解除夫妻身份关系案件，有其自身的特殊性。判决离婚的唯一标准是夫妻感情破裂，而夫妻感情是否破裂仅凭原告单方面陈述或者客观的证据难以证明，家庭共同存款、共同债务也难以查明。其二，离婚判决的不可逆转性。《民诉法》第一百八十一条规定：“当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决，不得申请再审。”可见离婚案件的判决与其他一般民事案件的判决相比，在法律上有着明显的区别，判决生效后即使夫妻感情没有破裂婚姻关系也已解除，若想恢复婚姻关系必须依法定程序到婚姻登记机关进行复婚登记，否则离婚判决的效力不容推翻。
（二）例外：三种情况可以缺席审理
第一，《民事诉讼法》第六十二条第二款规定，离婚案件确因特殊情况无法出庭的，必须向人民法院提交书面意见。第二，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百五十一条做出了明确规定：“夫妻一方下落不明，另一方诉至人民法院，只要求离婚，不申请宣告下落不明人失踪或死亡的案件，人民法院应当受理，对下落不明人用公告送达诉讼文书。”《民事诉讼法》第八十四条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。第三，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百五十七条规定：“无民事行为能力人的离婚诉讼，当事人的法定代理人应当到庭，法定代理人不能到庭的，人民法院应当在查清事实的基础上，依法作出判决。”除上述情况之外，其他离婚案件一般不得适用缺席判决。③
二、公告离婚问题多
（一）难题一：如何证明下落不明？
最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则若干问题的意见》第二十六条规定：下落不明是指公民离开最后住所地没有音讯的情况。目前离婚案件原告证明被告下落不明大都是依据居委会、村委会出具的证明，说明被告离开户籍所在地不知去向、无法联系，然而这样的证明方式却不无问题。第一，居委会所出证明的真实性无从保证，居委会对原、被告失去联系的时间起算、是否一直处于没有联系状态都很难精确断定。由离婚案件中有利害关系的原告向其住所地居委会申请的证明，难以保证证明的客观性。第二，居委会所出证明本身的证明力，原告未能与被告取得联系不代表其他人（如被告的亲朋好友）不知道被告的下落，“最后住所地”应当是指村级、镇级、区县级还是市级的住所地？如果是村级单位，应当是指在这个村里无人知道被告的音讯就为下落不明，如果是市级单位，则应当是这这个市的范围内无人知道被告音讯才能算下落不明。第三，离开最后住所地没有音讯持续多长时间才算下落不明？
（二）难题二：公告送达对被送达人要求苛刻
离婚案件公告送达后缺席审理的，对解除一些名存实亡的婚姻关系起到了一定的正面作用，但其合理性深受质疑。显而易见，普通公民在人民法院报上看到离婚公告的可能性极低，人民法院报或者省级刊物非业内人士阅读者不多，即便是法院工作人员也不可能在每期的人民法院报里有意识地阅读公告，这种方式的送达几乎只有形式上的意义，对被送达人的要求过于苛刻。
（三）难题三：公告送达对争议实体解决无帮助
原告以配偶下落不明为由起诉离婚的,诉状和判决都需要公告送达,公告送达的费用往往高于一般离婚案件的案件受理费,且审查后可能判决不准离婚,当事人付出一笔数额不小的公告费用,然而公告送达对案件的审判实体内容没什么帮助,难以查明夫妻感情是否破裂，当事人负担了多于受理费数倍的公告费用又被判决不准离婚,对法律以及法院工作易生不满情绪。
三、“因特殊情况无法出庭”适用少
（一）释义：何谓“因特殊情况无法出庭”？
从条文上可看出“因特殊情况无法出庭”不包括不能表达意志的无民事行为能力人，它应当是指可以正常表达意志的人基于某些特殊事由不能到庭，但何为“特殊情况”法律无直接规定。可资借鉴的是《民事诉讼法》第七十条规定的“证人确有困难不能出庭”的情形：（一）年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（二）特殊岗位确实无法离开的；（三）路途特别遥远，交通不便难以出庭的；（四）因自然灾害等不可抗力的原因无法出庭的；（五）其他无法出庭的特殊情况。
离婚案件中对第（一）、（二）、（四）款构成离婚当事人无法出庭的“特殊情况”的争议不大，但对第三种情形——路途特别遥远，交通不便，如外出务工能否构成“特殊情况”则有分歧。
（二）问题：适用少
实际工作中很少该款适用率很低，就本院的半年统计数据看，无一例是“因特殊情况无法出庭，出具书面意见”的缺席审理。原因可能是，因特殊情况无法出庭的情况很个别，一般这种情况，法院都会考虑在特殊情况解决后再次安排开庭时间，而许多被告不出庭不是因为无法出庭，而是不愿出庭。
四、无正当理由拒不到庭, 拘传抑或缺席审?
离婚案件当事人应当到庭,当事人无正当理由拒不到庭导致无法查清案件事实的,应当拘传。刑罚体系中拘传是指公安机关、人民检察院和人民法院对未被羁押的犯罪嫌疑人、被告人，依法强制其到案接受讯问的一种强制措施。实际工作中几乎没有对离婚案件的当事人进行拘传的。从必要性看，拘传对人身具有一定限制，这种措施本身应当适用于负有履行义务的当事人，如赡养、抚养案件，而离婚案件不是纯粹的负有履行义务，是否参加诉讼也是当事人的程序权利。从可行性看，如果离婚案件的被告在外地，对其耗费警力跋山涉水进行拘传，无疑会增加办案负担，可操作性差。法院以审理案件为主要职责，警力不如公安局和检察机关。无正当理由经传唤不到庭的法院能否不拘传而缺席审理?
五、对策
（一）从严把握“下落不明”和“ 特殊情况无法出庭”
离婚案件的缺席审理应当慎重把握，对以“下落不明”为由起诉的案件，首先从严界定“下落不明”的含义，“下落不明”应是指当事人一方失踪较长时间，另一方当事人已通知公安机关或其他机关，请求协助寻找。在多方寻找未果的情况下，才能定为“下落不明。”如果原告不能提供上述证据，其应与被告父母取得联系，由其证明被告下落不明，法院也可依职权调查取证，由被告父母证明被告下落不明比居委人、村委会出具证明真实性更高，从被告父母的表达中能更好地了解该案案情，比公告对争议的实质解决更有帮助。
笔者认为，特殊情况的判定可以参照证人无法出庭的情形，但是外出一般不应构成特殊情况，鉴于离婚对于当事人人身自由、财产权益、子女抚养都有极大影响，不应缺席审理。当然也应考虑外出的当事人到庭应诉的现实困难，如已出国，其参加诉讼的成本高昂，则应要求其出具书面意见表明其对是否离婚、财产分割、子女抚养问题的具体意见，进行缺席审理。
国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见
国家发展和改革委员会 财政部
国家发展改革委、财政部关于推进园区循环化改造的意见
发改环资[2012]765号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委（经信委、经贸委）、财政厅（局）：
园区是我国经济发展的重要支撑，也是我国发展循环经济的重点领域。为贯彻落实《循环经济促进法》、国家“十二五”规划纲要和中央经济工作会议精神，加快转变经济发展方式，推进园区绿色低碳循环发展，提升产业园区综合竞争力和可持续发展能力，现就推进园区循环化改造提出如下意见：
一、充分认识园区循环化改造的重要意义
《循环经济促进法》提出，“各类产业园区应当组织区内企业进行资源综合利用，促进循环经济发展”；国家“十二五”规划纲要将园区循环化改造列为循环经济重点工程；中央经济工作会议提出，加快重点企业和各类园区的循环经济改造。推进园区循环化改造，就是推进现有的各类园区（包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区以及各类专业园区等）按照循环经济减量化、再利用、资源化，减量化优先原则，优化空间布局，调整产业结构，突破循环经济关键链接技术，合理延伸产业链并循环链接，搭建基础设施和公共服务平台，创新组织形式和管理机制，实现园区资源高效、循环利用和废物“零排放”，不断增强园区可持续发展能力。
（一）推进园区循环化改造是转变经济发展方式，实现园区可持续发展的内在要求
园区是我国产业发展的集聚区，也是国民经济和地区经济发展的重要载体。但目前很多园区受到土地、资源、环境等因素的制约，可持续发展面临挑战，迫切需要加快转变发展方式，为经济持续快速发展提供有效支撑。推进园区循环化改造，用循环经济理念改造存量、构建增量，有效引导园区调整产业结构，推进产业集聚发展，培育战略性新兴产业和新的经济增长点，促进园区迈入创新驱动、自主增长的发展轨道，可实现经济快速发展、资源高效利用、生态环境改善的有机统一。
（二）推进园区循环化改造是提高资源产出率，提升园区综合竞争力的有效途径
园区是能源资源消耗的集中区域，也是节约潜力较大的区域。推进园区循环化改造，通过推进节能、节水、节地、节材，构建企业内部、企业之间的循环经济产业链，实现生产过程耦合和多联产，物尽其用，变废为宝，可以最大限度地降低园区的物耗、水耗和能耗，改变粗放的能源资源利用方式，切实提高园区的资源产出率，降低企业运行成本，对于提高园区资源产出率，提升综合竞争力具有重要意义。
（三）推进园区循环化改造是加强环境保护，改善区域生态环境的重要措施
产业园区是生产的集中区域，也是各类污染物集中产生或排放的区域。由于多方面的原因，目前一些地方的产业园区成为污染物集中排放场所，对所在区域的生态环境造成很大压力，有的甚至已对当地生态环境乃至群众的健康产生不利影响。推进园区循环化改造，变末端治理为源头减量、全过程控制，实现园区废物“零排放”，可以最大限度地减少企业入园后集中生产的环境负荷，改善生态环境质量，降低区域环境风险，减少园区与周边居民的环境纠纷，促进当地社会和谐稳定。
二、总体要求、原则和目标
（一）总体要求
全面贯彻落实科学发展观，把循环化改造作为各类园区加快转变经济发展方式、调整经济结构的有效实现形式，以提高资源产出率为目标，按照“布局优化、产业成链、企业集群、物质循环、创新管理、集约发展”的要求，统筹规划园区空间布局，调整产业结构，优化资源配置，推进园区土地集约利用，大力推行清洁生产，推进企业间废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用，共享资源，共同使用基础设施，形成低消耗、低排放、高效率、能循环的现代产业体系，把园区改造成为“经济快速发展、资源高效利用、环境优美清洁、生态良性循环”的循环经济示范园区。
（二）原则
1．坚持发展循环经济与提高园区竞争力相结合。依据园区现有产业结构和资源环境禀赋，发挥产业集聚带来的各种优势，把循环经济减量化、再利用、资源化贯穿于循环化改造的全过程，提高资源利用效率，降低成本，构建具有特色的循环经济产业链，培育新的增长点，提高园区的核心竞争力。
2．坚持总体规划与重点突破相结合。整体规划园区循环化改造，统筹考虑循环化改造的各项任务；同时要针对园区发展中面临的突出问题和薄弱环节，明确阶段性的改造方向、重点和目标，对提高园区资源产出率，关键补链和公共服务平台建设项目进行重点设计，力争短期内取得明显成效。
3．坚持技术进步与强化管理相结合。依靠科技进步，把高新技术和先进实用技术作为园区循环化改造的重要支撑，推进产业循环链接的关键技术突破，实现资源由低值利用向高值利用转变，由难循环向易循环转变，同时要创新机制，强化管理，提高园区循环经济发展的公共管理和公共服务水平，实现资源优化配置和关键技术、信息的共享。
4．坚持产业发展与环境保护相结合。基于区域环境容量调整对现有产业结构进行优化，大力发展节能环保等战略性新兴产业，严格节能、环保、安全、质量等标准，严把新上项目准入关，强化污染物总量控制，使园区内的产业发展与资源环境相协调，发展速度与环境容量相适应，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
5．坚持市场引导与政府推动相结合。充分发挥市场配置资源的基础性作用，以企业为园区循环化改造的实施主体。政府通过编制规划，完善政策，健全法规标准，加强监督检查，形成有效的激励和约束机制，引导企业自觉参与循环化改造。
（三）工作目标
到2015年，50％以上的国家级园区和30％以上的省级园区实施循环化改造。通过循环化改造，实现园区的主要资源产出率、土地产出率大幅度上升，固体废物资源化利用率、水循环利用率、生活垃圾资源化利用率显著提高，主要污染物排放量大幅度降低，基本实现“零排放”。同时培育百个国家循环化改造示范园区，示范、推广一批适合我国国情的园区循环化改造范式、管理模式，为各类产业园区通过发展循环经济，实现转型发展提供示范。
三、主要任务
要从空间布局优化、产业结构调整、企业清洁生产、公共基础设施建设、环境保护、组织管理创新等方面，推进现有各类园区进行循环化改造。
（一）空间布局合理化
根据物质流和产业关联性，开展园区布局总体设计或进行布局优化，改造园区内的企业、产业和基础设施的空间布局，体现产业集聚和循环链接效应，实现土地的节约集约高效利用。
（二）产业结构最优化
结合本区域的产业和资源的比较优势，考虑园区环境承载力和地方发展需求，围绕提高资源产出率和提高园区综合竞争力，加大传统产业改造升级力度，培育和发展战略性新兴产业，不断调整和优化园区的产业结构。
（三）产业链接循环化
按照“横向耦合、纵向延伸、循环链接”原则，实行产业链招商、补链招商，建设和引进产业链接或延伸的关键项目，合理延伸产业链，实现项目间、企业间、产业间首尾相连、环环相扣、物料闭路循环，物尽其用，促进原料投入和废物排放的减量化、再利用和资源化，以及危险废物的资源化和无害化处理。
（四）资源利用高效化
按照循环经济减量化优先的原则，推行清洁生产，促进源头减量；开发能源资源的清洁高效利用技术，开展清洁能源替代改造，提高可再生能源利用比例；推动余热余压利用、企业间废物交换利用和水的循环利用；推进水资源替代，沿海地区的园区适当开展海水淡化，减少淡水的使用。
（五）污染治理集中化
加强污染集中治理设施建设及升级改造。培育专业化废弃物处理服务公司，实行园区污染集中治理。强化园区的环境综合管理，开展企业环境管理体系认证，构建园区、企业和产品等不同层次的环境治理和管理体系，最大限度地降低污染物排放水平。
（六）基础设施绿色化
对园区内运输、供水、供电、照明、通讯、建筑和环保等基础设施进行绿色化、循环化改造，促进各类基础设施的共建共享、集成优化，降低基础设施建设和运行成本，提高运行效率，使园区生态环境优美。
（七）运行管理规范化
建立园区循环化改造指导协调机制；建设园区废物交换平台，以及循环经济技术研发及孵化中心等公共服务设施；制定并实施循环经济相关技术研发和应用的激励政策；制定入园企业、项目的准入标准和招商引资指导目录，实行产业链招商、补链招商；强化对园区内企业资源节约、环境保护的执法监管；开展宣传教育，促进公众参与，形成优美、清洁、和谐的环境和氛围。
四、组织实施
（一）加强统筹规划
各地要高度重视，把园区循环化改造作为转变发展方式、实现园区绿色低碳循环发展的重要抓手，统筹规划，全面推进。各地方循环经济发展综合管理部门、财政部门要加强统筹协调，会同有关部门制定本地区园区循环化改造的推进工作方案，确定改造的目标、重点任务和推进措施，并推动、指导各类园区制定循环化改造实施方案。国家发展改革委、财政部将会同有关部门编制印发园区循环化改造指导指南。
（二）完善支持政策
中央财政资金将加大对园区循环化改造重点项目的支持力度。各地要按照国家发展改革委、人民银行、银监会、证监会《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》（发改环资[2010]801号）要求,制定实施方案，用足用好有关政策，加大对循环经济发展的投融资支持力度。各地要研究完善促进园区循环化改造的综合配套政策措施。
（三）创新改造模式
鼓励园区引进或培育专业化公司为园区废物管理提供“嵌入式”服务。鼓励园区采取合同能源管理方式推进园区及企业节能改造。鼓励园区创新环境服务模式，积极推进污水、垃圾处理等基础设施建设和运行的专业化、社会化。推动技术创新、管理模式和商业模式创新，促进企业内部“小循环”、园区（企业间）“中循环”与社会“大循环”的有机衔接，发挥循环经济整体效益。国家发展改革委将会同有关部门组织成立园区循环化改造专家组，对各园区开展循环化改造提供技术服务指导。
（四）实施示范工程
国家发展改革委、财政部将组织开展园区循环化改造示范工程，选择一些基础条件好、改造潜力大的园区进行循环化改造示范试点，并给予必要的资金支持。各地方循环经济发展综合管理部门、财政部门要结合本地区实际，支持推动一批重点园区进行循环化改造示范。
（五）强化监督检查
各地循环经济发展综合管理部门要依据《循环经济促进法》，督促各类园区组织区内企业进行资源化利用，促进循环经济发展。国家发展改革委、财政部将会同有关部门对各地推进园区循环化改造工作进行督导，对园区循环化改造成效开展评估。对工作开展较好的地区在园区循环化改造示范工程、重点项目安排等方面优先考虑，对循环化改造成效明显的园区，国家发展改革委、财政部将其优先确定为 “国家循环经济示范园区”，并加强宣传推广。
加快园区循环化改造，是发展循环经济的重要阵地，要抓紧抓好，切实抓出成效。各地循环经济发展综合管理部门、财政部门要加强调研，认真总结园区循环化改造的经验，推广好的做法，对出现的新情况、新问题要认真研究解决，并及时向国家发展改革委（环资司）、财政部（经建司）提出意见和建议。
国家发展改革委
财 政 部
二〇一二年三月二十一日
