关于加快建筑业改革与发展的若干意见
建设部 国家发展和改革委员会 财政部等
关于加快建筑业改革与发展的若干意见
建质[2005]119号
各省、自治区、直辖市建设厅（建委），发展改革委、财政厅（局）、劳动保障厅（局）、商务主管部门，新疆生产建设兵团建设局，国务院有关部门，有关中央企业：
建筑业是国民经济的支柱产业，就业容量大，产业关联度高，全社会50％以上固定资产投资要通过建筑业才能形成新的生产能力或使用价值，建筑业增加值约占国内生产总值的7％。建筑业的技术进步和节地节能节水节材水平，在很大程度上影响并决定着我国经济增长方式的转变和未来国民经济整体发展的速度与质量。建筑业接纳了农村近1／3的富余劳动力就业，在解决“三农”问题上发挥着重要的作用。
但是，当前我国建筑业和工程建设管理体制还存在不少问题：现代市场体系发育不成熟，国有建筑业企业改革不到位，建筑业资源、能源耗费大，技术进步缓慢，国际竞争力不强，工程咨询服务体系不发达，政府投资项目建设的市场化程度不高，政府工程建设监管体制有待于进一步完善等。为了加快我国建筑业的改革与发展，提出如下意见。
一、加快我国建筑业改革与发展的指导思想和目标
加快建筑业改革与发展的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制、落实科学发展观和构建和谐社会的要求，在政府宏观指导下充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过有序竞争促进企业加快体制机制改革和技术进步；提高政府监管能力，着力解决制约建筑业改革与发展的关键问题，妥善处理改革进程中的各种利益关系，维护社会稳定，促进我国建筑业全面、协调、可持续发展。
加快建筑业改革与发展的目标是：适应扩大对外开放的要求，按照我国入世承诺，建立健全现代市场体系，创造公平竞争、规范有序的建筑市场环境；加快国有建筑业企业制度创新，增强企业活力和市场竞争力，培育具有国际竞争力的大型企业集团；大力推进建筑业技术进步，走新型工业化道路，提高建筑业节地节能节水节材水平；完善工程建设标准体系，建立市场形成造价机制；改革建设项目组织实施方式，提高政府投资项目建设的市场化程度，提高固定资产投资的综合效益；进一步转变政府职能，完善工程建设质量、安全监管机制，更好地发挥建筑业在国民经济发展中的支柱产业作用。
二、加快企业产权制度改革，实现体制机制创新
建立现代产权制度。建立现代产权制度是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的基础。国有建筑业企业产权制度改革应通过引进战略合作伙伴、规范上市、中外合资、互相参股等途径改制为投资主体多元化的股份制企业，发展混合所有制经济。大型建筑业企业要以产权制度和现代企业制度改革为契机，按照区域性或专业化原则，归并重组子公司，理顺各级公司之间的产权纽带关系，实现资源优化配置，充分发挥集团公司的整体优势。
继续转换企业经营机制。建筑业企业要研究制定企业发展目标和战略，突出主业，强化管理，切实提高企业核心竞争力和运营效率。要继续深化劳动人事制度改革，建立市场化的选人用人机制。要按照国家有关规定参加社会保险，履行缴费义务。要完善企业激励约束机制，探索多种有效分配方式，对工程设计咨询类企业，可以根据国家有关规定积极探索实行股权激励机制。要逐步分离企业办社会职能，实施主辅分离和辅业改制，妥善分流安置富余人员。
深化企业改革的政策与措施。国务院有关部门、地方人民政府已出台的国有工业企业改革政策适用于国有建筑业企业的改革。各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，制定支持国有建筑业企业改革的政策和措施。各级建设行政主管部门要会同国有资产管理部门，支持国有建筑业企业依法改制，积极协调解决改制中的困难和问题。国有建筑业企业要依据国家法律法规和相关政策进行改革，处置国有资产应做到公平、公开、合法，避免国有资产流失。
三、优化产业结构，适应市场发展需求
加快建筑业产业结构调整。建筑业企业要以市场为导向，结合自身优势，加快经营结构调整，或者拓宽服务领域做强做大，或者突出主业做精做专形成特色，逐步形成由总承包、专业承包和劳务分包等企业组成的承包商体系；形成由勘察、设计、监理等企业组成的工程咨询服务体系；形成大、中、小企业，综合型与专业型企业互相依存、协调发展的产业结构，满足投资主体多元化和建设项目组织实施方式多样化的需求。
大力推行工程总承包建设方式。以工艺为主导的专业工程、大型公共建筑和基础设施等建设项目，要大力推行工程总承包建设方式。大型设计、施工企业要通过兼并重组等多种形式，拓展企业功能，完善项目管理体制，发展成为具有设计、采购、施工管理、试车考核等工程建设全过程服务能力的综合型工程公司。鼓励具有勘察、设计、施工总承包等资质的企业，在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。工程总承包企业可以依照合同约定或经建设单位认可自主选择施工等分包商，并按照合同约定对工程质量、安全、进度、造价负总责。
积极发展工程咨询服务体系。培育发展为投资者提供技术性、管理性服务的工程咨询服务体系，是提高我国建筑业整体素质和建设项目投资效益的重要措施。要改进现行工程勘察、设计、咨询、监理、招标代理、造价咨询等企业资质管理办法和资质标准，支持有能力的企业拓宽服务领域。要统筹规划，建立健全工程建设领域专业人士注册执业制度，提高注册执业人员的素质。要坚持建设项目可行性研究报告的客观性和公正性，为投资决策提供科学依据。提倡对重要建设项目开展第三方设计咨询，切实优化建设方案。鼓励具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等资质的企业，在其资质等级许可的工程项目范围内开展项目管理业务，提高建设项目管理的专业化和科学化水平。
加快建筑设计企业结构调整。努力建设一批设计理论和设计技术达到国际一流水准的大型综合性建筑设计企业，面向大型公共建筑，强化方案设计和扩大初步设计能力，拓展建设项目前期咨询和后期项目管理功能，逐步将施工图设计分离出去。鼓励部分建筑设计企业与大型施工企业重组，发挥设计施工一体化优势，促进设计与施工技术的结合与发展。大力发展由注册建筑师或注册工程师牵头的专业设计事务所，促进建筑个性化创造的发展，繁荣设计创作，提高技术水平和服务质量。建筑设计事务所依照合同约定或经建设单位认可自主选择结构设计和其他专业设计分包人，并对建设项目设计的合理性和完整性负责。
四、发展壮大优势企业，积极参与国际竞争
重组整合具有国际竞争力的大型建筑企业集团。按照市场需求、优势互补、企业自愿、政府引导的原则，鼓励具有较强海外竞争力和综合实力的大型建筑业企业为“龙头”，联合、兼并科研、设计、施工等企业，实行跨专业、跨地区重组，形成一批资金雄厚、人才密集、技术先进，具有科研、设计、采购、施工管理和融资等能力的大型建筑企业集团。建筑企业集团要加强战略管理，广纳适应国际化经营的优秀管理人才，提高在世界范围组合生产要素的能力，发展核心和优势技术，健全重点国家和地区的营销网络，尽快使本企业的经营规模、技术质量安全管理水平和净资产收益率等达到国际同行先进水平。
鼓励企业参与国际竞争。建筑业企业应发挥自身技术和管理优势，进一步加大开拓国际市场的力度。政府有关部门要加快建立健全对外承包工程法规，不断完善监管手段和措施，并采取各种经济手段支持对外承包工程的发展。
五、加强技术创新，转变经济增长方式
建筑业技术进步要以标准化、工业化和信息化为基础，以科学组织管理为手段，以建设项目为载体，不断提高建筑业技术水平、管理水平和生产能力。要大力发展节能节地节水节材建筑，严格采用环保和节能建筑材料，禁止使用淘汰产品，大力发展建筑标准件，加大建筑部品部件工业化生产比重，提高施工机械化生产水平，走新型工业化道路，促进建筑业经济增长方式的根本性转变。
大型建筑业企业是建筑业技术创新的主力，要建立企业技术中心，加大科技投入，重视人才培养，加强企业标准建设，加强工艺和工程技术研发，重视引进技术消化、吸收与创新，重视工法的总结和提高，发展具有自主知识产权的专利和专有技术。努力提高建筑业信息技术应用的广度和深度，进一步提高计算机辅助设计水平，普及计算机在项目管理、施工技术和企业管理中的应用。设计人员要贯彻节约资源和保护环境原则，精心优化设计方案，确保生产性建设项目的生产工艺、主要设备和主体工程先进、适用、可靠，确保民用建设项目适用、经济，在可能条件下注意美观。要大力表彰优秀设计、优质工程和有突出贡献的技术带头人。勘察、设计和施工企业要积极采用新技术、新工艺、新设备、新材料，因技术创新而节约投资或提高效益的，建设单位应当给予相应的物质奖励。
六、大力发展劳务分包企业，抓好农民工培训教育
大力发展劳务企业。政府主管部门要制定扶持政策，鼓励农民工组建劳务分包企业，鼓励地方设立劳务服务中心，有组织地输出农民工，规范建筑施工用工行为。要加强对建筑施工现场环境与卫生状况的监管，鼓励施工企业进行健康、安全、环境认证，改善工地生产和生活条件。施工企业要依法与农民工签订劳动合同，要足额发放农民工工资，严禁以任何理由拖欠农民工工资。施工企业要高度重视安全生产，要为形成劳动关系的农民工及时办理参加工伤保险手续，并按照有关规定为施工现场从事危险作业的农民工办理意外伤害保险，作为工伤保险的重要补充。有条件的地区可探索适合农民工特点的参加医疗保险的办法。建筑农民工集中输出地政府应组建劳务基地，积极开展订单培训和定向输出。农民工集中输入地政府应建立建筑业劳务用工管理服务信息系统，统筹做好就业指导、技能培训和权益保护工作，为农民工提供法律咨询和帮助。政府主管部门要完善法规制度并加强监管，依法查处侵害农民工权益的行为。
重视农民工的培训和教育。提高农民工生产操作技能是保证工程质量和安全生产的根本措施。农民工输出地政府要按照国务院办公厅转发的《2003-2010年全国农民工培训规划》，将拟进入建筑业的农村劳动力纳入“农村劳动力转移培训阳光工程”，加强组织协调，落实资金、师资和培训基地，因地制宜搞好农民工培训。严禁未经必要的操作技能和安全生产知识培训的农民工上岗。
七、完善工程建设标准体系，建立市场形成造价机制
继续深化工程建设标准体制改革。逐步推进建设标准强制性条文向技术法规发展，加快实现技术立法。进一步完善技术法规与技术标准立项、编制、批准、实施等管理体制，充分调动社会力量，加大资金投入，吸纳成熟适用的科技成果，加快工程建设标准的制定或修订。加快标准的信息化建设，建立健全结构合理、覆盖范围广、先进适用的工程建设标准体系。充分借鉴国际先进标准，积极参与国际标准化工作，全面提高我国工程建设领域标准化水平，加快与国际工程建设标准接轨的步伐。
建立市场形成工程造价机制。进一步完善工程量清单计价办法的配套措施。按照投资体制和建筑业改革与发展的要求，构建适应市场经济体制的工程造价管理体系。建立工程造价信息系统，加大对建筑市场计价行为的引导力度，及时发布反映社会平均水平的消耗量标准和价格信息。加强建设工程价款结算制度的监督检查。
八、改革政府投资工程建设方式，提高建设项目投资效益
改革政府投资工程建设方式。改革的核心是建立权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。非经营性政府投资工程应当通过招标选择具有项目管理能力的企业负责组织实施，竣工验收后移交使用单位。经营性政府投资工程要进一步健全项目法人责任制，积极采取工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。建设单位、项目法人和各类建筑业企业，按照合同约定对工程质量、工期和造价承担相应的责任。有条件的省市也可以成立由专业技术人员组成的专门机构，负责政府投资工程项目的建设。
政府投资工程必须严格遵守建设程序，依法进行建设，实行公开招标和工程量清单计价办法，在通过技术和商务标评审的基础上，实行合理低价中标。要加强对政府投资工程的风险管理。有条件的省、自治区、直辖市对政府投资工程可以实行国库集中支付。各有关部门要加强对政府投资工程质量、安全监督，并建立健全稽查、审计、后评估和责任追究制度。
九、创新政府监管体制，维护良好的市场环境
努力转变政府职能。各级建设行政主管部门要转变观念，强化服务意识，健全行政审批责任追究制度。要加强建筑业发展规划和产业政策研究，加强法规制度建设，建立健全与市场经济相适应的工程建设管理体制。按照精简、统一、效能的原则，对工程质量、安全、市场管理资源进行整合，实现工程建设领域“一站式”服务和集中统一执法。
改进企业资质和个人资格管理制度。严格按照我国入世的有关承诺进一步完善外商投资企业资质管理制度，并依循市场规则，加快企业资质管理制度改革，调整资质标准，简化审批程序，支持企业开拓市场。进一步完善专业人士注册执业制度，工程技术人员可以通过考试同时获得多个相关行业（专业）的注册资格，具有多个注册资格的工程技术人员，应当在一个建筑业企业注册执业。有关部门要依法加强对建筑业企业和注册执业人员市场准入和市场行为的监管。
建立现代市场体系。彻底打破行业垄断和地区封锁，维护全国统一、开放、竞争、有序的建筑市场环境。进一步完善招标投标制度，调整强制性招标的范围，逐步实现非政府投资项目在不影响公共安全和公众利益的前提下，业主自主决定是否招标。有形建筑市场应当健全计算机管理系统，拓展服务功能。建立和完善工程风险管理制度，逐步推广投标担保、工程支付担保和履约担保制度，推行建筑工程险、安装工程险和工程质量保险制度，推行工程设计、工程监理及其他工程咨询机构职业责任保险制度等，用经济手段规范市场主体行为。建立全国联网的工程建设信用体系，向社会公布各类建筑业企业、中介机构和各类注册执业人员的业绩，以及违法违规行为，实施信用监督和失信惩戒制度，促进建筑市场秩序的根本好转。
培育发展行业协会和社会中介机构。进一步加强行业协会建设，使协会成为独立、公正、自主运作的行业自律组织。各级协会应当建立完善行业自律机制，为会员提供服务，反映会员诉求，规范会员行为，切实维护会员利益。培育和规范工程质量检测、建筑司法鉴定、保险代理、信息咨询、法律顾问等中介服务机构，发挥中介服务功能，为参与工程建设活动的各类市场主体提供协调、沟通、评价、监督等服务。各级建设行政主管部门要大力支持行业协会工作，重视其他中介组织的作用，建立健全行政执法、行业自律和中介服务相结合的建筑市场监管和建设事业服务体系。
各省、自治区、直辖市和国务院有关部门，要结合本地区、本部门的实际情况，制定建筑业改革发展规划，加强指导与协调，促进我国建筑业和建设事业持续健康发展。
中华人民共和国建设部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国财政部
中华人民共和国劳动和社会保障部
中华人民共和国商务部
国务院国有资产监督管理委员会
二○○五年七月十二日
承前启后的邓小平民主法制建设思想
洪碧华
[内容提要]：今年8月22日是邓小平同志诞辰100周年的纪念日子，为了缅怀其丰功伟绩，尤其是其承前启后的民主法制建设思想，对当今中国的社会主义法治建设做出巨大贡献和产生的深远的影响，本文在此粗浅地探析党的三代领导人的民主法制思想。
党的三代领导人的民主法制思想具有继承性和创造性。从毛泽东同志的“主权在民”到邓小平同志提出的“三个有利于”标准，再到江泽民同志提出的“三个代表”重要思想，充分说明了三代领导人都在努力探索中国特色的社会主义道路，都在努力地建设社会主义民主政治。邓小平的民主法制思想起到了承前启后的作用，江泽民同志“依法治国”思想实际上就是对邓小平民主法制思想的继承和发展。在党的十一届三中全会上，邓小平同志提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”，①1997年，江泽民同志在党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，从“法制”发展到“法治”，虽然只有一字之差，却是近20多年我国社会主义民主法制建设的结晶。由于时代的局限性，三代领导人所处的历史时期不同，所发挥的历史作用也不一样。毛泽东同志让中国人民站起来了，邓小平同志让中国人民富起来了，江泽民同志让中国人民强起来了。
一、党的第一代领导人——毛泽东同志的民主法制思想
俗话说“打江山容易守江山难”,1945年，毛泽东同志在回答著名民主人士黄炎培先生关于共产党如何防止走历代王朝“其兴也勃，其怠也忽”的老路时说，我们已经找到了新路，这就是“民主”②。我们是人民的政府，跟剥削阶级有着本质的区别，在我们社会主义国家，一切权力属于人民，人民群众当家作主，成了国家的主人。不存在历代封建王朝兴衰周期率的问题。毛泽东同志强调以民为本、以民为重，把全心全意为人民服务作为共产党人的宗旨。
改革开放以前，国家实行高度的计划经济，而计划经济是一种行政经济，主要依靠行政手段管理国家各项事务。当时的民主法制建设虽然取得了一定成就，但也走过不少弯路，历经了一个艰难曲折的发展过程。大体可以分为三个阶段：(１)、法制初创阶段，建国初期，为了加快国民经济的恢复和发展，国家制定了不少法律法规，但当时的国际环境和具体国情决定了领导者的治国方法主要是靠政策、靠群众运动，而不是靠法制。(２)、法制停滞阶段，法制得不到应有的重视，立法司法工作基本上处于停滞状态。(３)、十年文革，砸烂公、检、法，成立保卫组，搞阶级斗争扩大化，使社会主义民主法制建设遭受严重破坏。这跟毛泽东同志晚年的指导思想有关，由于时代的局限性，他只重视法制的政治职能，轻视法制的经济和社会职能，强调以阶级斗争为纲，把法制思想仅仅限制在对敌斗争、打击犯罪和巩固政权的狭小空间内。在领导方式上，没有摆脱传统的“人治”思想束缚，把法制仅仅作为一种统治手段、一种统治工具，而不是把民主制度化、法律化。当然，毛泽东同志也有重视民主法制建设的几个闪光点，主要体现在三件大事上。㈠、1937年,红军干部黄克功因向陕北抗日大学学生刘茜逼婚不成，竟然开枪打死刘茜，造成极坏的影响，对此，毛泽东主席主张依法惩处，说“不杀黄克功，就不足于教育党”。③
①、《邓小平论民主法制建设》第9页。②、《学习〈邓小平论民主法制建设〉讲话》第10页。③参见《毛泽东著作选读》上册，第184页，《给雷经天的信》。
㈡、1953年,面对新中国第一大案——刘青山、张子善案件，为了惩治腐败、廉洁党和国家机关，教育广大党员干部，密切党群、干群关系，毛泽东同志也是极力主张依法枪决。㈢、1954年,毛泽东同志亲自担任立宪委员会主任，主持制定新中国第一部宪法——《1954年宪法》。毛泽东主席和他的秘书田家英同志亲自参与起草条文，为制定宪法参阅了两箱子宪法书，付出了辛勤的劳动。原来草案中曾指出“这是我国的第一个宪法”，毛主席认为不妥。他指出，中国过去有9个宪法，要尊重历史，强调此句“不改不行”；有人提议将这部宪法命名为“毛泽东宪法”，但被毛主席拒绝了，认为这样写不科学、不合理①。毛泽东同志说“这个宪法草案，看样子是得人心的”。② 它充分发扬了社会主义民主，广泛征求群众意见，历时1年零9个月，进行了三次大规模的全民讨论，参加人数达1亿5千万人，提出意见138万条。它贯彻民主原则和社会主义原则，确立了我国的政治体制，首次规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”；它在序言中肯定了党的领导和人民民主专政，总纲第一条规定的“人民民主国家”就是指“人民民主专政的国家”。实践表明：1954年宪法是一部很好的较完善的宪法，它所确立的基本原则是正确的，是国家的总章程、根本法。对新中国的立法活动起了重大的影响。
毛泽东同志的民主法制思想是毛泽东思想的重要组成部分，而毛泽东思想是以毛泽东为首的老一辈无产阶级革命家集体经验和智慧的结晶，是全党的集体创造。它是马克思主义的普遍原理与中国革命的具体实践相结合的产物，是我党在长期的革命和建设实践中形成和发展起来的，它形成于半殖民地半封建的20世纪20年代末，成熟于抗日战争时期，是指导中国革命和建设取得胜利的旗帜。
二、 党的第二代领导人——邓小平同志的民主法制建设思想
邓小平同志作为改革开放的总设计师，早就为我们建设中国特色社会主义绘制宏伟的蓝图。党的十一届三中全会以后，我党开始拨乱反正，把工作着重点转移到经济建设上来。社会主义民主法制建设得到恢复和迅速发展，并逐步走上正轨。邓小平同志重视民主法制建设自有其主客观原因，主观上，邓小平同志几经浮沉，“文革”中受到冲击，曾被下放劳动，住过牛棚，深知无法无天的危害性，深感实行民主法制的重要性；客观上，我国正在实行改革开放，搞经济建设离不开法制，市场经济从某种意义上讲就是法制经济，需要法制来规范、保障、引导和制约。邓小平同志继承和发展了以毛泽东同志为首的老一辈无产阶级革命家的民主法制思想，尤其是1958年董必武同志提出的“依法办事”思想，把我国社会主义民主法制建设的全过程概括为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六个字。有法可依是前提，有法必依是关键，执法必严是重要条件，违法必究是保障。
邓小平同志的民主法制建设思想内容极其丰富，涉及政治、经济、文化、法律和科技等领域。主要有以下八大方面：③ ㈠、坚持和发展社会主义民主与法制，实行“两手抓”。㈡、坚持人民民主专政，实行“严打”和开展反腐败斗争。㈢、健全社会主义法制，概括出社会主义法制建设的十六字方针。㈣、坚持实行法律目前人人平等原则。㈤、指出加强法制根本的问题是教育人。㈥、实现民主和法制要有步骤、有领导地进行。㈦、民主必须制度化、法律化。㈧、坚持人大制度，改善党和国家的领导体制，发挥人民政协的协商监督作用。
①参见2003年12月29日《文摘周报》韩大元的文章。②参见《毛泽东选集》第五卷第125页。③全国普及法律知识干部统编读本《社会主义法制建设基本知识》法律出版社，1996年出版，第58-93页.
邓小平同志的民主法制建设思想的特点：
㈠、全局性。邓小平同志从战略的高度出发，指出法制建设同经济建设、民主政治建设有着不可分割的内在联系，具有高度的全局性。自20世纪70年代末起，邓小平同志集中思考了两个问题：什么是社会主义？在中国怎样建设社会主义？他指出我党建国以来的两大失误：即忽视发展生产和忽视发扬民主。为此，全党的工作着重点必须转移，必须以经济建设为中心，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”。① 两手抓，两手都要硬。
邓小平同志还进一步揭示民主与法制的必然联系，提出了“使民主制度化、法律化”的思想，指出“发扬社会主义民主，健全社会主义法制，两方面是统一的。”②他说“不要社会主义法制的民主，决不是社会主义民主。”③他还进一步强调：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是三中全会以来党中央坚定不移的方针，今后也决不允许有任何动摇。”④ 1986年,邓小平同志又明确指出法制是全局性的思想：“我们现在的重点是端正党风，但从全局来讲，是加强法制。”⑤ 由此可见，邓小平同志是从经济战略思想、政治战略思想和全局的高度来肯定法制建设的重要地位，这就使他的法制理论溶入了建设一个既不同于传统社会主义，又不同于现代资本主义的有中国特色的社会主义的宏伟蓝图之中。
㈡、实践性。邓小平同志的民主法制思想是以马克思主义为指导，以我国的社会主义初级阶段基本国情为依据，彻底贯彻解放思想、实事求是的思想路线，具有鲜明的实践性。党的十一届三中全会前夕，邓小平同志总结历史经验，适应拨乱反正的需要，论证了加强法制的重要性和紧迫性。1978年底，他指出“国家和企业、企业和企业、企业和个人等之间的关系，也要用法律形式来确定，它们之间的矛盾，也有不少要用法律来解决。”⑥ 1979年6月他还指出：“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”⑦ 80年代初期，针对当时社会治安形势严峻，邓小平同志要求专政机关要严打。他认为对人民实行民主和对敌人实行专政是人民民主专政的两大职能，人民民主专政必须讲，因为社会上还有不少违法犯罪分子。“对违法犯罪分子手软，只能危害大多数人民的利益，危害现代化建设的全局。”⑧ 发扬民主不是不要专政。“现在是非常状态，必须依法从重从快集中打击，严才能治住。”⑨ 他强调：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）同反党反社会主义势力和犯罪分子进行斗争。”⑩ 为此，在1982年底和1983年初，全国人大常委会做出了《关于严惩严重危害社会治安犯罪分子的决定》和《关于严惩严重破坏经济秩序的罪犯的决定》，在法定量刑幅度内从严从重，在诉讼程序上从快地打击犯罪分子。
邓小平同志指出：“对于干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓，反腐败还是要靠法制，搞法制靠得住些”。据此，1993年党中央作出关于加强反腐败斗争的部署，把严厉打击贪污、贿赂等经济犯罪的斗争摆到突出位置。反腐败要动真格，敢于查处大要案，对于严重的经济刑事犯罪分子要严惩，把判死刑作为一种必不可少的教育手段。心太软了、手太软了都不足于威慑犯罪分子。
①、⑤《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第154页、第163页。②、③、④《邓小平论民主法制建设》第39页、第9页、第9页。⑥、⑩《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146页、第371页。⑦、⑧⑨《邓小平文选》(1975-1982年)，人民出版社1983年版，第173页、第217页
90年代初，邓小平同志特别强调稳定，他多次指出：“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定，没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成绩也会失掉。”① 他总结出：“只要有利于中国稳定的就是好事。一切导致中国混乱的因素都要排除。”② 邓小平同志以实事求是的态度从不同的时期，从多种角度对法制建设进行论述，极大地指导和推动了中国的法制建设，为我国实行法治奠定了坚实的基础。
㈢、开放性。邓小平同志是我党第二代领导集体的核心，是改革开放和社会主义现代化建设的总设计师，其民主法制思想也充分体现开放性的一面。随着我国对内不断深化改革，对外不断扩大开放，过去那种计划体制已不适应社会主义市场经济发展的需要。形势的发展促使我国要建立与社会主义市场经济体制相适应的市场经济法律体系。为了加快立法步伐，改变以往“无法可依”的严重状况，邓小平同志认为：立法“有比没有好，快搞比慢搞好”，③ 先制定一个草案，再慢慢修改补充。要借鉴发达国家的先进立法经验，结合本国国情，做到“洋为中用”。邓小平同志指出：“中国在历史上落后，就是因为闭关自守。”④ 1989年他又讲：“我们最大的经验就是不要脱离世界。”⑤ 可见，由于邓小平同志精辟的分析了时代主题，敢于面向世界，面向未来，支持中央实施一系列的发展战略，如建立社会主义市场经济法律体系，与国际社会的法制相接轨，参与世界经济大循环等等。近年来，我国在社会主义民主和法制建设方面取得了巨大成就，实际上就是对邓小平同志民主法制思想的灵活运用。
㈣、平等性。为了保证社会主义法制建设的“十六字”方针能够到实处，邓小平同志反复强调公民在法律面前人人平等原则。1980年，他在论及党和国家领导制度的改革问题时指出：“公民在法律面前人人平等，党员在党章党纪目前人人平等，人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法，不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不能干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”⑥ 他还指出：“旧中国留给我们的是封建传统比较多，民主法制传统很少。”⑦ 所以要强调平等，反对封建特权思想，“王子犯法与庶民同罪”，执法活动不得因人而异。任何团体个人都要在宪法和法律规定的范围内活动，尤其是执政党和领导干部更要带头遵纪守法，不凌驾于法律之外当特殊公民。1986年他又强调：“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。”⑧ 他看得很清楚，不坚决实行法律面前人人平等原则，“违法必究”就无法落实，强调平等就会成为一句空话。贯彻法律平等的思想，对于在封建残余至深的中国进行法制建设，是具有基础性的意义。
㈤、改革性。这里的改革性是针对旧体制、旧思想而言，邓小平同志既继承了毛泽东法制思想中闪光的东西，又否定了其晚年在民主法制建设方面所犯的错误，并不断加以改革和创新，指出实现由“人治”向“法治”转变的重要性和必要性。邓小平同志在改革一些不合理的旧体制时，还极力主张法的效力高于领导人，推崇法律至上。早在1978年，他就指出：“为了保障人民民主必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 邓小平同志还反对将国家稳定建立
①、②、④、⑤、⑧《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第286页、第285页、第90页、第78页、第90页；③、⑥、⑦《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第147页、第322页、第322页。
在个人的威望上，反对搞个人崇拜。1989年9月，邓小平同志指出：“我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的，难以为继的，把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上是靠不住的，很容易出问题。”① 1992年，他又强调：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”② 我们研究邓小平同志民主法制建设思想的特点，目的是为了要改变过去那种只重视法律的工具性价值，只关注社会秩序，侧重“以法治民”的原有法律制度，建立一种适合于社会主义市场经济体制的以法治为核心的新的文明制度。
三、党的第三代领导人——江泽民同志的民主法制思想
江泽民同志在党的十五大提出“依法治国”方略，把实行法治作为党和国家的一个重大战略决策和重要目标。在九届人大四次会议上，江泽民同志又提出：“以德治国，要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”党的十五大把邓小平理论确定为我党的指导思想，党的十六大把“三个代表”重要思想确定为我党的指导思想，并提出物质文明、精神文明和政治文明“三个文明”协调发展观，把全面建设小康社会作为发展目标。③
（一）法治与德治的含义。法治是相对人治而言的一种治国思想。法治是以民主法制为基础，而人治是以封建专制为基础。我国古代虽然也有法治，但那是封建君主专制的法治，与近代资产阶级法治和社会主义法治是不同的。一个国家的长治久安和兴旺发达，主要应依靠建立一个完善的法律制度，而不仅仅是依靠国家领导人的贤明。作为一种治国原则，要求有法律至上的权威，法律得到普遍的遵从，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，都要严格依法办事。一个社会的法制再健全、再完善，也不可能细密到涵盖社会的一切领域、一切方面，社会生活各领域总会出现一些法律管不到的空白地带，这就需要一定的道德规范来加以调整，道德规范调整的范围比法律调整的范围还要宽。因此，在实行法治的前提下，以德治为补充是很有必要的。依法治国的“依”是必须严格依据、依照的意思，没有选择的余地；而以德治国的“以”是运用或拿的意思，至于用得怎样、效果如何就不得而知。
以德治国就是要把“德”作为管理国家、治理社会的重要辅助手段，因此，贯彻以德治国思想，首先要全面了解“德”的内涵。“德”是道德的简称，包括思想品质和职业道德等，道德是人们关于是非、荣辱、美丑的评价标准。以德治国就是以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以职业道德、社会公德、家庭美德的建设为落脚点，建立与社会主义市场经济相适应的，与社会主义法律体系相配套的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认可和自觉遵守的行为规范。其法律依据是：宪法第24条关于加强社会主义精神文明建设的规定，即反对三种错误思想、提倡五爱公德、进行六种主义教育。④
（二）法治与德治的关系。对一个国家的治国措施来讲，法治与德治从来都是互相促进、相辅相成，法治为主，德治为辅。
①、②《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第325页、第379页.
③参见胡锦涛同志《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》，人民出版社（2003年7月1日）。第10页。
④参见《中华人民共和国宪法》，北京：法律出版社，1996年10月，第12页。
１.依法治国是实施以德治国的重要保障，凡是法律所禁止的必然是道德所谴责的，凡是法律所允许的必然是道德所赞成的。在法的制定中，吸取了一些社会道德原则，如《合同法》中的“自由、平等、诚实信用原则”，《行政许可法》中的信赖保护原则，婚姻法中禁止“包二奶”的规定，赋予这些道德规范具有法律效力，便于守法和执法。社会主义法律深刻地体现社会主义道德的精神，严格依法办事必然提高人们的思想觉悟和道德水平。司法机关适用法律的活动，就是惩恶扬善、褒是抑非的过程，从而使人们受到法律和道德教育，依法治国有利于继承优良传统，树立和弘扬社会主义道德风尚。
２.以德治国是依法治国的基础。德治是法治的基础，法律如果失去道德这个基础，就会脱变成为立法者的专横。社会主义道德尊重人的自由、平等与人权，这就决定了社会主义法律必须以确保公民的基本权利为基础。社会主义思想道德是社会主义法律制定的重要来源之一，社会主义道德是依辩证唯物主义和历史唯物主义而建立起来的先进的意识形态。它的许多原则和基本要求都对法的制定起指导作用。以德治国为依法治国提供精神动力和思想保证，违法犯罪分子大都是思想堕落和道德败坏者，因此大力加强社会主义思想道德教育，提高人们的道德水平，用社会主义道德来武装人们的头脑是保证贯彻依法治国的重要精神动力，所有公职人员都要树立全心全意为人民服务的公仆意识，才能使依法治国的正确实施有个可靠的思想基础。
３.依法治国与以德治国相辅相成、协调发展。法律和道德都是上层建筑的组成部分，都是调整社会关系的重要手段。我国历史上有过多种治国方略，礼治、德治、无为而治、人治和法治等，以儒家传统思想的影响力最大，统治中国的思想领域达二千多年之久，强调德治，能够使人们在守法的同时树立良好的道德风尚，净化社会风气，法治以其权威性和强制性来规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力来提高社会成员的思想觉悟。很难想象，在一个道德堕落的社会里能够真正建立法治国家，失去道德基础的法律必将导致专制，所以法律手段需要跟道德等其它手段相配合，才能发挥最佳效力。
（三）实行“法德并举”的重要性和必要性。这是建设中国特色社会主义的迫切要求和加强党的建设的需要，改革开放后，我国的现代化建设取得巨大成就，经济上了几个大台阶，人民群众的生活水平大大提高，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，公民的民主法制观念不断增强，但也存在不少问题：有些地方道德严重滑坡，走私逃税、伪劣产品比比皆是，经济秩序混乱，社会黑恶势力有所抬头，经济领域出现严重的信用危机，“三角债”、“多角债”难于清理；见利忘义，权钱交易等腐败现象屡禁不止。要解决这些问题，决非易事，需要全党动员、全民动手、各行各业、齐心协力、齐抓共管、综合治理。首先要从执政党抓起，我们执政党队伍庞大，若不从严治党，6400多万党员确实难于管好，要及时总结经验教训，不断加强党的建设，适应社会主义市场经济发展需要，转变党的领导方式和执政方式，积极开展保持共产党员先进性教育活动，建立一整套行之有效的制约机制。坚持党在宪法和法律规定的范围内活动的原则，自觉遵守党纪国法，为全国人民的遵纪守法起模范带头作用，要牢固树立宗旨意识，加强世界观、人生观和价值观改造，养成诚实信用、依法办事的良好习惯，使党风、民风和社会风气得到根本好转。其次，要继续在全体公民中开展法治和德治教育，开展诚信教育，不断提高公民的法制观念和道德水平，培养“四有”新人，为全面建设小康社会打好基础。
（作者单位：漳州市委党校。2004-04-03）
